二、行政管理方面:集中动员体制的确立

在对社会稀缺资源完全占有的基础上,中国构筑了严密而高度集权的行政管理体系。随着战争的胜利,大批军政干部不断充实到了新控制地区,他们将在军队中长期形成的工作作风、工作方式、行政理念等都带入了新控制地区,这样就很容易形成一种带有较强依附色彩的较为稳定的新体制。通过这种新体制,中国共产党和人民政府的权威逐渐渗透到整个社会的各个层面。中国共产党通过土地改革运动,彻底推翻了乡村的封建宗法统治,现代政治制度渗入农村,政府权威和组织能力直达农户。正是凭借这种完全新型集中的农村权力结构,中国建立起了有史以来最为强大有效的行政管理系统,农村社会与中国共产党和人民政府紧密地连在一起,“增加了国家(和共产党)的直接影响,扫除基于财产和地方积累起来的权力之上的权威,把对血统的忠诚转

向对新发展起来的法人团体即集体的忠诚。”⑤这就为政府实行人民公社这样急剧的制度变革奠定了基础。农村人民公社是政社合一的组织,又是社会主义政权在农村的基层单位,公社党委会和它下面的总支部、支部是中国共产党在农村中的基层组织,是农村工作的领导核心。人民公社中的党组织,必须根据党的方针政策,加强对人民公社各级和各部门工作的领导。

但是,这种体制也有它强大的负面效用,在这个体制之中,下级在与上级博弈时的最佳选择就是合作,为了迎合上级意图而弄虚作假成为一种经常现象。中央领导人大都意识到了这一点,刘少奇曾尖锐批评说:“看领导卜的意图讲话,你要求什么,喜欢什么,他就把那方面的情况反映给你,这种情况恐怕相当普遍,在许多地方已经成为一种不良的风气。”毛泽东更是严厉批评道:“应当说,有许多假话是上面压出来的,.卜面‘一吹二压王许愿’,使下面很难办。因此,干劲一定要有,假话一定不可讲。”然而,体制的力量是巨大的,尽管中央领导人一再批评这种逢迎现象,但由于没有从根本上改变这种体制,集中动员体制的负面效用在人民公社期间始终顽同存在着。

毛泽东非常注重群众的力量,一直将依靠群众作为革命和建设事业成功之本。他从青年时代就坚信:“今吾以大本大源为号召,天下之心其有不动者乎?天下之心皆动,天下之事有不能为者乎?天下之事可为,国家有不富强幸福者乎?”毕其一生,他始终认为能够通过精神激励调动民众参与的积极性。中国共产党在夺取政权的过程中,以发挥群众积极主动性为主旨的政治运动,起到了举足轻重的作用。中华人民共和国成立后,中国政府的许多工作都是发动群众运动来进行的,“曾几何时,当革命遇到难以应付的敌我力量悬殊的情况时,军事和政治政策的中心环节便是放手发动群众来赢得胜利。”“因此,在此后的岁月中,中国共产党非常自然地把这段在野时期的斗争生活理想化了”。群众运动成为中国政府经常采用的手段。

工业化生产是个庞大复杂的结构体系,在这个体系中,社会分工非常细密,行政社会管理也日趋复杂,它不但要求处理好人与人的关系,更要处理好人与自然的关系。在长期战争环境中成长起来的中国共产党人,凭借发达而严密的组织系统,通过不断发动的政治运动有效地渗透到社会各个层面。为了帮助农村开展建设,国家派遣大批工作人员到基层,还不断地开展整风运动以纯洁干部队伍,要求农村基层干部和一切在农村工作的干部必须与农民同吃、同住、同劳动,发扬群众路线和艰苦朴素的传统,进一步密切干群关系、党群关系。广大基层干部在执行上级决策方面起了重要作用,但他们很少有机会学习专业化的公共事务管理知识,他们对经济建设很不熟悉。

总的来看,当时干部队伍文化素质普遍不高。资料显示,重庆市沙坪坝区1958年干部文化结构状况是:大学占12.7%,高中占31.4%,初中占41.6%,小学及以下占14_3%@。在中小城市,干部的文化素质更差,广东省澄海县1957年的干部文化结构状况是:大学占0.5%,高中占6.3%,初中占28.2%,小学~i65%。基层干部文化素质的低下,使他们不能有效地执行上级的方针政策。许多农民在当时的政治气候下不敢讲真话,作为教育者的各级干部由于自身素质所限,没有办法弄清农民的真实思想状况,因此,他们向上级反馈的信息往往是虚假的。虚假的信息在当时单一的纵向信息传播体制中被层层放大,在一定程度上也加大了中共中央的决策失误。这种被放大的虚假信息通过铺天盖地的媒体(当时主要是报纸和广播)富有感染力的广泛宣传,大大激发了农民的劳动热情。然而,一旦农民在实践中遭到挫折,他们便会转过来怀疑一切,否定一切,给以后的工作造成更大的困难。

在整个人民公社的发展过程中,由于巨大历史惯性的延续和社会主义建设经验的缺乏,以及领导层制度化运作能力的欠缺,在社会管理过程中就形成一种“路径依赖”体制。“路径依赖”的惯性使中国共产党容易将群众路线等同于群众运动,甚至可以说就是运动群众,而忽视了群众的真正心态及实际需要,忽略了群众运动的负面效应。依据“路径依赖”观,在制度变迁中,初始制度选择会提供一种自我强化机制,它一旦走上某一路径,往往会出现良性或恶性循环,而当恶性循环出现后,要跳出这种循环怪圈是非常困难的。