在农村信用社本轮改革中，15号文件和66号文件彻底摆脱了传统的改革思路，把农村信用社的管理权移交给地方政府，在所有权结构上，农村信用社将在明晰产权的基础上，重组成农村合作银行、农村商业银行和真正的农村信用社合作社。在给改革主体以较大的选择自主权的同时，还把消化不良贷款作为重要内容，中央政府为此采取四大扶持政策，激励和促进农村信用社参与改革，帮助农村信用社消化解决历史包袱，这四大政策分别是：

(1)对1994-1997年期间亏损的农村信用社保值贴补利息给予补贴.

(2)从2004年1月1日起至2006年底，对参与试点的中西部地区的农村信用社一律暂免征收企业所得税;其他试点地区的农村信用社，一律按其应纳税额减半征收企业所得税。从2004年1月日起，对试点地区农村信用社的营业税按3%税率征收。

(3)对试点地区的农村信用社，可采取两种方式给予适当的资金支持：一是由人民银行安排一部分专项再贷款。二是由人民银行发行专项中央银行票据，用于置换农村信用社的不良贷款，票据期限两年，按年利率1.89%分年付息.

(4)实行灵活的利率政策，允许农村信用社贷款利率灵活浮动。贷款利率可在基准贷款利率的1.0倍至2.0倍范围内浮动(农村信用社对农户贷款1年期的基准利率5.31%)。对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅(不超过1.2倍)上浮，对受灾地区的农户贷款，还可适当下浮。

前三种措施，实际上可以在一定程度上理解为中央政府对农村信用社的直接的资金支持，对农村信用社的直接注资，是中国政府对农村信用社的救助.将对农村信用社的发展产生巨大的影响。这些措施，充分显示了农村信用社改革所具有的主题是创新的特点。但是，从已经实施和正在实施的有关省市的改革来看，却存在两大问题：

第一，农村信用社改革的目标不明确，农村信用社改革要达到什么目标?什么才算农村信用社改革成功到位?多年以来，理论研究者和决策者们实际上均没有一个明确的概念。这也是农村信用社虽经多轮改革，仍然不能到位的主要原因。

笔者认为，这与中国农村信用社改革推进方式有关。纵观二十世纪五十年代以来农村信用社改革与发展的历史，可以发现有几个显着的特征：

(1)体制形成上的政府主导性。无论是二十世纪五十年代初期农村信用社的设立，还是后来的体制变迁，均是由监管部门直接推动的，采取的是自上而下方式推进，均是一种在政府主导下的强制性制度变迁过程，而不是从自身需要出发而从下至上产生的诱致性制度变迁。强制性制度变迁的一个显着特点就是制度供给上的不足。

(2)改革以领导管理权力的重新分配和转移为主要内容。农村信用社几十年来主要经历了地方政府(包括人民公社)、农业银行、人民银行管理三种模式。这三种模式都使得农村信用社始终处于被动的、被控制的地位。即使农村信用社按合作制原则进行规范，希望推行社员民主管理;二十世纪八十年代以后逐步推行的组建县(市)农村信用联社、组建地(市)联社、省级联社(或信用合作协会)，农村信用社也并未从根本上摆脱这种地位。

(3)改革的目的在于将农村信用社束缚在服务“三农”的政策目标上。农村信用社作为政策工具，根本上是为了解决农业、农民和农村经济发展问题，期望农村信用社更好地保障“三农”的资金需求，改变越来越严重的“离农”倾向。

(4)农村信用社的微观改造仅仅落脚于机构撤并与重组，没有着眼于机制的完善。2003年底，农村信用社的个数比二十世纪五十年代净减少了约5万家法人机构。按合作制原则的改革，也并未取得实质性的效果。

应该明确，农村信用社改革的总体目标应该是机构运作的市场化，彻底摆脱政府的隐性担保局面，严格市场准入和退出，真正实现优胜劣汰;改革要有利于风险防范，增强农村金融市场稳定性、克服农村金融体系的脆弱性;要实现低成本基础上的有效监管;要有利于缓解农户和中小企业的贷款难的问题，提高农户和中小企业的信贷可得性，同时，要有利于金融机构本身的财务上的可持续发展。

农村信用社改革的目标在于产权明晰和治理完善。而实现这一目标的手段有改造和新建两种。改造现存农村信用社需要花很大的力气，有相当的一段路要走。从农村信用社现有的改造案例中可以发现，虽然实现了产权主体的多元化和产权结构的分散化，也建立了社员代表大会、理事会和监视会制度，但是制度变迁过程是一个通过不断竞争的转型过程，而在中国部分地区已经实现的农村信用社制度变迁与转型，是通过外力嵌入而不是通过竞争而实现的，不可避免地表现出它的不完善和不彻底性。

第二，农村信用社改革模式和推进方式选择上的不足，主要表现是出现了严重的创新误区和创新不足的问题：

(1)在经济条件较好、农村信用社经营状况较好的县市均千篇一律地成立县级农村商业银行或合作银行;

(2)出于政府控制金融资源的动机，参与改革试点的省市均选择了建立省信用联社模式;

(3)在片面强调增强实力的概念下将二级法人制度改为县一级法人制度，实际上是进一步强化和集中了二级法人制度下县级信用合作联社的权力，进一步削弱具有独立法人资格的基层农村信用社具有的本来就有限的权力(表7);实行县一级法人体制后的农村信用社，仍然沿袭的是农村信用社原有产权结构特征，没有通过契约性的股权交易来完成股权变动和法人变动，这种股权变动和法人变动契约不属于科斯意义上的市场交易契约，而是组织内部的科层安排契约;

(4)改革没有引起传统农区亏损严重和贫穷落后地区艰难度日的农村信用社的共鸣，这些农村信用社实际上在日益高涨的改革浪潮中被“边缘化”，难以共享参与改革所带来的快乐以及改革成功后的喜悦。

四、从传统农区农村信用社改革能力差异性出发的改革创新策略

由于各地区经济金融深化程度有差异，因此，农村信用社发展中面临的问题和核心竞争力形成的主要障碍也不一致;面对日益开放的金融市场和国际标准的实施，不论是地方政府，还是农村信用社领域本身，均有改革和创新的压力和动力，也愿意尝试引入新的机制，但是，实施改革和创新时，各地农村信用社自主创新的实施能力是有差异的，因而改革推进的成本和绩效也必将存在差异。不同地区之间的农村信用社以及地区内部不同农村信用社之间，改革意愿、改革压力、自主创新能力、自主改革能力、改革成本及改革的边际收益均是有差异的(表8)。

传统农区的农村信用社，从其所面临的业务特征出发，由于面对巨大的金融需求压力，因而改革和创新的压力较大，改革意愿也较强烈，实施改革所带来的收益也较大。但是，在这些地区，农村信用社自主创新能力和自主改革能力较弱，并且改革所要承担的成本较高.

有鉴于此，作者认为，在传统农区农村信用社改革推进方式和模式选择上，应该坚持多样化的道路。鉴于中国经济地区发展极不平衡，不同地区的中小经济实体的市场生存竞争能力差别很大，对金融机构的服务需求也不相同。同时，由于地区经济发展差异的存在，市场发育失衡，各地农村信用社发展也呈现不均衡状态。因此，不论是从功能视角角度出发，还是从需要角度出发，中国传统农区农村信用社制度创新，均需要多样化，可以是合作制、股份制，或是股份合作制，也可以同时并存.

在这个问题上，有人认为“国有银行为国有企业服务”，因而，要缓解农户和农村中小民营企业贷款难的问题，应大力发展民营中小银行，进而认为农村信用社的改革方向是民营银行。对于这一点，首先要认识到，贷款难不是因为缺少相应的民营中小金融机构。现实的情况是，市场经济条件下，商业银行是以营利为主要目的，符合贷款条件和手续的企业，不论是国有还是民营，都会成为商业银行的服务对象。银行的所有制结构与资产结构之间是不存在对应关系的。中国人民银行2002年9月的一项调查表明，银行资产结构的变化与经济的民营化程度成正比，如随着山东经济民营化进程的加快，当地国有商业银行75%的贷款发放给了民营企业，而贷给国有企业的资金则呈逐年下降之势(规范民营银行准入机制，建立现代企业制度，《21世纪经济导报》2004年8月21日)。

随着中国经济与社会转型的加速，民营经济发展正进入良性轨道，国有产权正加速从竞争性领域退出，传统意义上的国有银行对应国有企业的融资格局也已经发生了很大变化，国有商业银行正在实施服务对象的战略大转移。各商业银行纷纷设置为中小企业提供信贷服务的专业部门。

诚然，中小型金融机构着眼于发放小额贷款，有利于农户、城乡中小型企业的融资。构建更多的中小民营银行对中小企业融资有所助益，这一点，从美国中小金融机构的发展历史中也得到证明。对美国20世纪90年代中期的银行业务状况研究发现：银行规模越小，其小额贷款占贷款总额的比重越大，小额贷款占资产总额的比例越高。资产低于1亿美元的银行的国内小商业贷款占资产总额的8.9%，而在资产高于50亿的银行，这个比例只有2.9%(表9)。但不能说中小企业贷款难是因为没有民营银行。即使建立了民营银行，它们对中小企业提供贷款仍然还得满足一定的贷款条件。

所以，笔者认为，在传统农区农村信用社改革操作上需要具体注意以下几点：

(1)省级联社模式不一定适合所有的省份，有些省份不一定要搞成省级联社，可以在不搞省级联社的省市推行多县基础上或是多地市基础上的跨区域联社，或是跨区域性农村商业银行、农村合作银行。

(2)农村信用社一县一行、一县一社的发展模式，不利于农村金融市场竞争的强化，改革的过程成为消灭竞争的过程。应该坚持一县多行、一县多社的发展模式，以利于强化竞争，提高效率。

(3)按照国际惯例设计改革的模式，商业银行应该有明确的市场主体地位，合作金融组织要真正体现合作制原则。

(4)按照合作制原则培育新的合作金融组织，特别是要发展建立在地缘、血缘关系基础上的农村信用社。有人认为，在中国从来没有出现过真正的合作经济组织，并且认为合作经济在中国没有存在的基础。这种认识的错误在于没有充分认识到合作经济在中国出现异化的根本原因所在。在中国，合作经济出现异化的原因不在于中国没有存在的基础，而是政府的强制性制度变迁产物和合作经济组织生存的法律法规保障的缺失的结果，是监管没有到位，合作经济组织难以真正按照合作原则和机制运作。

那些建立在地缘、血缘关系和村落小农经济基础上的农村信用社，社员之间的信任和信息对称是其开展资金融通的基础。中国农村信用社村级信用站制度的良性运转，也证明了这一点。我们进而认为，农村信用合作社的最有效边界就是村落的边界。突破了村落的地缘和血缘边界，信息不对称就会产生，借贷风险也会大幅增加。而这种真正的信用合作社，无论是通过新建还是改建产生，都离不开自下而上的构建原则。

(5)按照系统论和系统工程的观点改革农村信用社。为此，就是要整合农村信用社金融资源。一是整合农村信用社与农村金融需求主体间的协作关系;二是促进农村信用社与政策性金融、商业金融以及规范运作的民间金融在竞争基础上的合作;三是推动农村信用社系统内部各机构跨地区合作，引导和推动地区间经济金融的平衡发展。

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[1]国务院“关于金融体制改革的决定”，1993年12月。

利用外部因素评价矩阵(EFE 矩阵)，对影响传统农区农村信用社发展的宏观经济环境的各种因素综合评价的结果是4.42分(表6，满分是5分)，大大超过平均分2.5分(临界点分数)，说明目前传统农区农村信用社发展的机遇和宏观经济与市场环境很好。

全国将补贴300多亿元。

中国银行业监督管理委员会资料显示，2003年底，全国农村信用社的不良资产总值为5049亿元人民币，不良贷款比率为29.72%，比2002年底下降7.5%(2004年1月11日，“风险监管初见成效不良贷款”双降“显着”，http://www.cbrc.gov.cn/yaowen)。

对试点地区农村信用社，继续按2002年底实际资不抵债数额的50%，由人民银行发行专项中央银行票据或安排中央银行专项借款，其中专项中央银行票据用于置换农村信用社不良资产和历年挂账亏损。根据银监会的测算，要清算农村信用社的不良贷款和政策性贷款损失，大约需要资金1600亿元人民币左右。

中国政府对陷入困境的金融行业进行紧急援助已经不是第一次了。1998年中国政府将发行特殊债券所筹集的人民币2，700亿元资金拨给中国的四大国有商业银行。1999年，中国将四家银行1.4万亿的不良贷款转给几家资产管理公司进行处置。

20世纪80-90年代和世纪交替时期，中国大力推进乡镇企业的发展，农村信用社对乡镇企业的放款较多，而这些企业在后来的改制过程中又以各种形式逃废银行债务，致使农村信用社不良贷款较重，所以要成功改革农村信用社的成本较高。相比之下，在经济欠发达的落后地区，由于乡镇企业发展的滞后，农村信用社对乡镇企业的放款较少，农村信用社不良贷款的负担相对较低，成功改革农村信用社的成本相对较低。发达地区虽然有较多的乡镇企业，但是它们自我积累较好、融资的市场化程度较高、商业性融资程度较高，所以农村信用社承担的乡镇企业改革带来的成本较低。

参见何广文：《农村信用社制度创新不存在最优模式》，《金融时报》2003年6月9日。

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