地方政府债务中负有偿还责任的债务占大部分，并将产生深远影响。
 

一、地方政府债务现状

据国家审计署最新审计公告显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。根据近年来地方政府性债务在举债主体和融资方式上出现的新情况，在政府负有担保责任的债务中，包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务383.52亿元;在政府可能承担一定救助责任的债务中，包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT(建设-移交)、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借，且由非财政资金偿还的债务19730.13亿元[1]。

根据表中统计数据分析可得，地方政府负有偿还责任的债务占60.85%;而政府或有债务占39.15%，其中政府负有担保责任的债务占14.90%，政府可能承担一定救助责任的债务占24.25%。不难看出，地方政府债务中负有偿还责任的债务占大部分，并将产生深远影响。

二、地方政府债务形成的原因

(一)财权与事权。

1、体制因素。随着科技经济的发展，在工业化市场经济体制不断完善和加快的进程中，由于管理体制还比较滞后，于是不得已必须增加地方政府的权力，导致地方政府权力和原来的财政收入不相匹配，原来的财政收入不足以适应的权力发展的需要，因而导致了政府事权与财权不适应的现状。(1) 政府间事权划分不清。我国中央政府和地方政府事权的划分界限不明确，交叉、缺位以及越位的现象在中央与地方政府之间普遍存在，致使二者不能更好地各司其职。有些本应由中央政府承办的事情却推诿给地方政府负责，而应由地方政府负责的事情却被中央政府包揽，各级政府的事权界定不严格。(2) 政府间财权划分不明确。各级政府间的财权划分，是分级财政的核心内容，也是财政体制所要解决的主要问题。财权划分应该做好如何在各级政府间划分财政权限，而不仅仅是是分割财政收入。中央与地方政府财权与事权的不确定，导致地方政府在投资上倾向于进行短期投资，更有甚者出于投机性动机牺牲掉有限的资源。地方政府出现了财权日益与事权相脱节的现象，各级政府承担本级的事务和责任，而且下级政府必须执行上级政府的决策和命令，这就为上级政府事权下移提供了可能，最终使地方政府负担过重，远远无法实现财权与事权的匹配[2]。财政权利的大小决定了事权的执行情况，而财权有又在一定程度上以事权为依据，二者统一协调才能保证政府职能的高效执行。

2、公共品的提供不合理导致事权划分上下不公。公共品指一种商品，其效用不可分割地影响整个公众，而不管其中任何个人是否愿意消费。由于公共品具有非竞争性、非排他性和不可分割性，使市场机制在公共品的供给上存在市场失灵，价格机制不能引导资源的合理有效地配置，因而公共品必须通过财政机制向社会提供，满足作为群体的社会成员的公共管理需要。然而，我国公共品提供的划分上存在着不合理的情况。最基本的公共产品，例如，基础教育和公共卫生这类区域性外溢效应较强的公共品以及对农村的扶持等往往由供应能力相对较低的地方政府承担。

3、事权与转移支付的匹配。中央为了确保的宏观调控能力，在税收的划分上就会偏重于对中央税收的提高，然而地方税收的不足致使地方的财力不能与其事权相适应，这就必然要求中央政府对地方政府在财力上给予一定的补助，从而使财权与事权相匹配。但是目前的转移支付制度仍存在不完善的地方：一是转移支付形式不规范、随意性很大，导致补助力度不够;二是转移支付中很大一部分是税收返还，即这部分转移支付与该地方政府的收入成相关，这样一来就很大程度上降低了转移支付的作用;三是转移支付中专项款占的比例比较大，而专项款是已经明确规定了用途的款项，地方政府只能专款专用而不能有很好的自主支配。转移支付并不是根据事权大小来分配，转移支付制度和事权尚不能很好的匹配。

(二)地方政府双重代理身份

根据我国干部任用的现行体制，上级政府对地方政府委任或罢免行政长官具有决定性的作用，在上级政府和当地政府官员之间就形成了委托代理关系。从理论上说，当地政府官员是该地区的人民的代表，人民赋予其享有公共事务管理的实施的权利。实际上，地方政府官员为了自己的政治前途，都在一定程度上考虑居民。因此，事实上形成了上级政府与地方政府官员及地方政府官员与辖区内的企业和居民的双向委托代理关系，使地方政府官员就成了上级政府和辖区内的企业和居民的双重代理人，这种双重代理人的身份安排一开始便使代理人的权利与义务的路径模糊，不便于界定代理者的责任。这样，地方政府官员的经济人身份，使他们在政治活动中效用最大化倾向在所难免。[3]

1、信息不对称。信息不对称的问题是普遍存在的。所谓的信息不对称是指市场交易的各方所拥有的信息不对等，买卖双方所掌握的商品或服务的价格、质量等信息不相同，即一方比另一方占有更多的相关信息，处于信息优势地位，而另一方则处于信息劣势地位。在地方政府与上级政府的委托—代理关系中，地方政府作为代理人，完成由作为委托人的上级政府指派的各种任务，包括经济增长、保护环境、计划生育、社保医疗等，上级政府根据上述任务的完成情况评价下级政府的公共管理水平。虽然上级政府拥有法律所赋予的监督等职权，但由于信息成本或监督成本都较高，上级政府难以控制地方官员的行为，从而导致地方政府既脱离当地居民，也远离中央或上级政府的局面，结果便产生了严重的“内部人控制”问题。内部人控制其实就是代理人通过其信息优势和权力侵犯委托人的利益，地方政府所掌握的信息比上级政府多，上级政府与地方政府之间存在着信息不对称。因此，上级政府对于地方政府提出的预算请求，往往没有充分的信息来判别其真伪和提出异议。