其三,环境保护法为环境管理提供了基本的管理制度和措施。环境管理制度是为了实现环境管理和环境立法的任务和目标,根据环境保护的基本原则而采取的一系列的行为模式或行为准则。中国目前的环境管理制度已经发展成为包含环境规划、环境标准、环境影响评价、“三同时”、排污申报登记、排污收费、排污许可、现场检查、环境监测、限期治理、突发环境事故应急处理等众多制度的综合体系。但是中国最初的环境管理制度是起源于1979年的《中华人民共和国环境保护法(试行)》。1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》规定了环境管理的三项基本管理制度:“三同时”制度、①环境影响评价制度和超标排污收费制度,还规定了一系列环境管理措施。这些环境保护的基本法律制度和措施为当时和其后相当长一段时期内我国的环境管理提供了重要的法律依据。
其四,环境保护法为环境法体系的健全提供了基础。环境法的体系,是指由一国现行的有关保护和改善环境与自然资源、防治环境污染和其他公害的各种规范性文件所组成的相互联系、相辅相成、协调一致的法律规范的统一体。中国自1979年制定第一部专门的《环境保护法(试行)》以来至今,已经颁布实施了20多部环境与资源保护的法律,有关环境与资源保护的法规和规章等规范性文件更是不计其数,加上各地制定实施的地方性环境与资源保护法规等,中国已在环境立法领域形成了一个范围广阔、内容庞大的环境法体系。虽然这个环境法体系还远未臻至完善,但是不可否认, 1979年的环境基本法在环境法体系的发展和健全过程中起到了统率作用,并在一定程度上具有标本意义,引导着包括1989年《中华人民共和国环境保护法》在内的重要法律的发展趋势。
二、我国环境立法的辉煌成就
《 中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布后的30年,是中国环境法迅速发展和成果辉煌的30年。它几乎成为改革开放30年来发展最快的法律部门。其辉煌的成就可以从以下几个方面反映出来:
(一)污染防治的立法涵盖方方面面
污染防治法是环境法中非常重要的一个组成部分,它是指国家对产生或可能产生环境污染和其他公害的活动实施控制,达到保护生活环境和生态环境,进而保护人体健康和财产安全目的而制定的同类法律规范的总称。目前,我国制定的污染防治法的涵盖范围已经相当广泛,包括:大气污染防治法(2000年)、水污染防治法(2008年)、海洋环境保护法(1999年)、环境噪声污染防治法(1996年)、放射性污染防治法(2003年)、固体废物污染环境防治法(2004年)、清洁生产促进法(2002年)等,其他在污染防治方面较为重要的立法还有针对化学品安全、农药使用、电磁辐射等控制和管理的行政法规和部门规章以及相关的环境标准。上述这些法律、法规、规章和标准分别适用于恶臭、振动、土壤污染、地面沉降、有害物质控制等领域。
在大气污染防治立法方面,我国最早是从对工矿企业劳动场所的环境卫生保护和职业病防护开始进行的。1987年9月我国制定和颁布了《大气污染防治法》,对防治大气污染的一般原则、监督管理、防治烟尘污染、防止废气、粉尘和恶臭污染和法律责任等方面做出了规定。1995年8月,大气污染防治法进行了修订,开始推行煤炭的清洁利用措施,实行淘汰落后生产工艺和设备制度、酸雨控制区或二氧化硫污染控制区划定制度。为了进一步遏制大气环境质量的恶化,国家立法机关在2000年对《大气污染防治法》进行了第二次修订。这次修改的重点在于:集中力量控制重点城市的大气污染防治;加强机动车污染防治;加大城市扬尘的控制力度;禁止超过排放标准排放污染物;实行大气污染物排放的总量控制和许可制度;建立排污即收费、超标就罚款制度;强化排污行为的法律责任追究等。目前,国家正在对《大气污染防治法》进行第三次修订。
在水污染防治法方面,我国目前颁布有水污染防治法、水污染防治法实施细则、淮河流域水污染防治暂行条例、水污染物排放许可证管理暂行办法、饮用水源保护区污染管理规定等法律、法规规章进行管理。其中《水污染防治法》作为我国预防和治理水污染的重要法律,曾经根据我国环境保护的实际情况进行过两次修订,每次都使该法向完善的目标迈进一步。值得一提的是在2008年2月28日,全国人大常委会全票通过了《中华人民共和国水污染防治法》修订案。修订后的水污染防治法共8章92条,比修订前增加了30条,其内容因增补而更加丰富,结构因调整而更趋完整,制度因创新而更合实际,罚则因加重而更具威慑力。
在海洋环境保护方面,我国在1982年8月制定了第一部综合性海洋环境保护的法律《中华人民共和国海洋环境保护法》,将海洋环境作为一个整体,从防治海洋污染的实际出发,对防止海岸工程对海洋环境的污染损害、防止海洋石油勘探开发对海洋环境的污染损害、防止陆源污染物对海洋环境的污染损害、防止船舶对海洋环境的污染损害、防止倾倒废弃物对海洋环境的污染损害等五个方面做了规定。1999年12月底,全国人大常委会通过了修订后的海洋环境保护法,补充了重点海域污染物总量控制制度、海洋污染事故应急制度、船舶油污损害民事赔偿制度、船舶油污保险制度和海洋环境污染民事损害赔偿制度等新的内容。国务院还颁发了7个有关海洋环境污染防治的行政法规来具体实施海洋环境保护法的规定,使得海洋环境保护的立法也形成了比较完整的体系。
此外,我国还制定了环境噪声污染防治法、放射性污染防治法、电磁辐射环境保护管理办法等法律、法规。
(二)资源保护的立法得到全面发展
自然资源法在我国一直被视为是经济法学的范畴,但是,这并不妨碍在自然资源立法中增加资源保护的重要内容。随着可持续发展观念在我国的进一步传播和影响的扩大,自然资源立法中出现了越来越多的侧重于资源可持续利用、资源保护的内容。目前,我国已制定有森林法、草原法、渔业法、矿产资源法、土地管理法、海域使用管理法、水法、煤炭法等自然资源法律,基本涵盖了森林、草原、矿产资源、土地、水、海域等主要自然资源。在20世纪90年代末期直至21世纪初期我国的环境与资源立法修订热潮中,这些资源立法大多进行了修订,修订的主要内容就是更加注重资源的合理利用和保护、恢复原状,这样就使得自然资源法在性质上具有了环境法的特征,自然资源法律中有关自然保护的法律规范也就成为环境法的一个有机组成部分。
(三)生态保护的立法正趋于健全
一般认为,生态保护立法所确立的保护对象,应当包括自然区域和生物多样性的保护。因此,我国生态保护法律也主要包括自然区域的法律保护和生物多样性的法律保护方面,主要内容涉及到地域环境保护(如自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、河流湖泊、自然文化遗迹以及景观舒适度保护等)和野生生物保护。这方面的立法自20世纪90年代得到迅速发展,陆续颁布了野生动物保护法及其两个实施条例、森林和野生动物类型自然保护区管理办法、自然保护区条例、水土保持法及其实施条例、野生植物保护条例、植物新品种保护条例、农业转基因生物安全管理条例、病原微生物实验室生物安全管理条例、风景名胜区条例、濒危野生动植物进出口管理条例等法律、法规。
(四)特别方面立法得到加强
除了从环境要素的分类方面的立法得到发展外,也有一些根据特别方面的需要而制定的法律。这些法律,既具有一定的综合性,又具有一定的特殊性,他们不同于综合性的环境保护法,也不同于对某一环境要素进行保护的法律。这些立法包括:环境影响评价法、建设项目环境保护管理条例、清洁生产促进法、可再生能源法、循环经济促进法、中国人民解放军环境保护条例、中国人民解放军环境影响评价条例,等等。