从1979年9月13日全国人大常委会原则通过的《中华人民共和国环境保护法(试行)》算起,中国的环境法已经走过了30年的历程。在这30年的过程中,我国的现代环境法已经从无到有,发展成为一个独立的、在国家的法律体系中占有重要地位的一个法律部门。可以说,在我国改革开放30年的进程中,环境法是发展迅速的法律部门之一。这种迅速发展,一方面是我国环境问题的严重性和迫切性的必然要求,另一方面也是整个国家法治推进的必然结果。

    一、一部被原则通过的试行法及其历史意义

    1979年9月13日,第五届全国人民代表大会常务委员会第11次会议原则通过了在中国环保史上具有划时代意义的一部法律———《中华人民共和国环境保护法(试行)》,它被学界称为中国的环境保护基本法。该法共分总则、保护自然环境、防治污染和其他公害、环境保护机构和职责、科学研究和宣传教育、奖励和惩罚、附则共7章33条。该法是我国现代环境立法的开端,也为此后环境法的迅速发展提供了法律基础。

    我国在结束了“十年动乱”以后,为了解决无法可依的局面,需要制定大量的法律和法规。但当时的立法资源却异常紧张,除了立法的人力资源匮乏外,还有立法的时间安排也非常紧张。在这种情况下,环境保护法(试行)为什么能在许多人还没感受到环境污染和破坏的明显威胁之时,继宪法(1978.4. 18)、森林法(1979. 3. 21)、地方人民代表大会和地方人民政府组织法(1979. 7. 4)、全国人民代表大会和地方人民代表大会选举法(1979. 7. 4)、人民检察院组织法(1980. 1. 1)、人民法院组织法(1980. 1. 1)、刑法(1980. 1. 1)、刑事诉讼法(1980. 1. 1)、中外合资经营企业法(1979. 7. 8)等屈指可数的9部法律制定之后成为第10部被制定和颁布的法律?这其中的背景值得探究。

    这部法律之所以能被如此早地提上议事日程,其主要原因在于:

    我国当时的经济虽然不太发达,但环境污染和破坏却已十分严重。在20世纪50年代末至60年代初,特别是全民大炼钢铁和国家大办重工业时,造成了比较严重的环境污染和生态破坏。1966年开始“文化大革命”时期,国家政治、经济和社会生活处于动乱之中,环境污染和生态破坏明显加剧。在此期间,经济建设强调数量、忽视质量,片面追求产值,不注意经济效益,导致浪费资源和污染环境;一些新建项目布局不合理;一些城市不从实际出发,盲目发展,加剧了这些城市的污染;为了解决吃饭问题,一些地区片面强调“以粮为纲”,毁林毁草、围湖围海造田等问题相当突出。当时的大连湾“涨潮一片黑水,退潮一片黑滩,因污染荒废的贝类滩涂5000多亩,每年损失海参1万多公斤,贝类10多万公斤,蚬子150多万公斤。”[1](P·5)第二松花江吉林段出现严重的有色污染带,导致鱼虾绝迹,江中沉积的汞达200多吨,一些渔民先前食用江中含汞的鱼虾贝类,出现了类似日本水俣病的征兆[1](P·6)。由于生态破坏,我国当时的水土流失面积达到153万平方公里,每年冲走的泥土达50亿吨,相当于全国耕地1厘米厚的土层被冲走[1](P·18)。这种严重的环境问题,逐渐为国家领导人所重视。

国    外环境污染与公害的事件使中国有所警醒。第二次世界大战以后,出于重建家园的强烈愿望,世界一味追求经济的快速发展,出现了前所未有的“增长热”。经济发展把一个饱受战争创伤的世界,在短短几十年里推向一个崭新的前所未有的工业化时代。然而,以经济增长为目标的工业化道路虽然扩大了人类对自然的正面利用,但同时也加剧了自然对人类的反面影响。从20世纪50年代开始,在工业发达国家,相继发生了一系列的“公害事件”。其中最有名的是“八大公害事件”①这些触目惊心的环境公害事件引起了我国领导人的高度警觉。特别是在邻国日本发生的四起公害事件,促使我国政府思考环境保护的问题。这种警觉的结果,当然地就会反映在国家的政策和立法中。1972年6月5日,联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开了第一次人类环境会议,我国政府派出了恢复联合国席位后出席联合国会议人数最多的一个政府代表团参加会议。通过这次会议,我国高层的决策者开始认识到中国也同样存在着严重的环境问题,需要认真对待。由此, 1973年8月,国务院召开第一次全国环境保护工作会议,审议通过了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护工作32字方针和我国第一个环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定》。至此,中国的环境保护事业开始起步。

1    978年2月,五届人大一次会议通过的宪法规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害。”这是新中国历史上第一次在宪法中对环境保护作出明确规定,为中国环境法制建设和环境保护事业的开展奠定了坚实宪法基础。同年12月,中国共产党十一届三中全会召开,确立了解放思想、实事求是的思想路线,为正确认识中国的环境形势奠定了思想基础。1978年12月31日,中共中央批转了国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》,第一次以党中央的名义对环境保护工作作出指示。

    由此可知,环境保护法能够如此早地制定和颁布,绝不是偶然的,它有着深刻的历史和社会背景。而这部法律的颁布对我国的环境保护和环境法治的发展更是产生了不可估量的影响。

    首先,环境保护法的颁布使环境保护有了牵头的法律。1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》的立法定位是中国的环境基本法。所谓环境基本法,也称综合性环境基本法,是指在一国环境法体系内,由国家立法机关制定的、与单项环境法相对应处于最高位阶的,包含国家环境政策、目标、基本原则和基本制度在内的综合性环境保护法律。许多国家在其环境立法的进程中,都不约而同地制定了环境基本法,如美国于1969年制定的《国家环境政策法》(NEPA)就是一部综合性的环境立法;日本1968年制定的《公害对策基本法》则是一部典型的污染防治基本法。在我国环境立法的进程中,第一部环境基本法无疑是1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》。

    环境基本法的出现,使环境保护有了牵头的法律。环境基本法是在环境问题涉及社会生活的各个领域,需要多方位和多层次立法并采取综合调整措施的背景下产生的。环境问题的产生是与人类社会进步和经济发展相互交织的,随着环境问题的日益深化,有关环境问题的处理逐渐延伸至政策、经济、行政、管理、工程、技术等各领域,其结果造成不同领域在环境保护问题的认识上出现了不同甚至对立的观点。另一方面,在环境保护法律的内部,由于环境保护行政、自然资源行政以及经济发展行政分属于政府各部门,鉴于它们之间的职能与行政目标的差异,也会造成大量单项环境与资源保护法律在制度设计和实施上因部门利益冲突而大打折扣,难以在总体上达到国家的环境政策目标。1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》的出现,客观上将环境问题的对策纳入国家整体社会、经济的发展政策和战略之中并使它们得以协调发展,也通过这一高位阶的环境立法对涉及各环境因素保护的单项立法有了协调的核心,并在实践中影响着环境保护的各个单项立法。

    其次,环境保护法的颁布为我国环境保护管理机构的设立和职责定位提供了法律基础。中国的环境保护管理机构是从1973年第一次全国环境保护会议召开后发展起来的。1974年12月成立国务院环境保护领导小组,标志着中国环境保护管理机构建设开始起步。1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》明确规定了各级环境保护行政机构及其职责,为中国的环境保护管理机构的设立和职责定位提供了法律基础,更为重要的是,该法在环境行政主管部门上的规定所体现的指导思想,也影响了其后中国环境保护管理机构的演变过程。1979年后,大部分省级人民政府、国务院有关部门和一些城市的人民政府相继设立了环境保护管理机构,分别负责本地区、本部门的环境资源保护管理工作。1982年12月,国务院撤销国务院环境保护领导小组,将其业务并入城乡建设环境保护部,在该部内设立国家环境保护局。1989年在《中华人民共和国环境保护法(试行)》基础上进行修订的《中华人民共和国环境保护法》,明确规定了统一监督管理与分级、分部门管理相结合的环境保护管理体制。为进一步加强环境保护管理工作,强化国家环境行政主管部门的职能,国家在1998年将环境保护局升格为部级的国家环境保护总局,作为国务院的主管环境保护工作的直属机构,同时撤销国务院环境保护委员会,把原国家科委的国家核安全局并入国家环境保护总局。随着我国政府对环境保护问题重视程度的提高,2008年3月,国家环境保护总局升格为环境保护部,成为2008年我国机构体制改革中惟一一个没有加入其他部门而直接升格为部的机构。这种环境保护机构的逐渐壮大固然与现实的需要密切相关,但与《环境保护法(试行)》中在一开始明确环保机构的设立和职责也有很大关系。