1.1.6 不同标准对同一环境要素(因子)在数值上呈现交叉 除国务院环境保护部门外，其他部门主持编制的各类标准中也有大量涉及环境保护的内容。但在制定相关标准时，部门之间缺乏应有的协调和沟通，致使标准的项目和数值交叉重叠，不同部门制定的标准之间存在冲突。例如，原国家环境保护总局颁布的《电磁辐射防护规定》(GB8702-88)规定的电磁波辐射安全限值为 40v/m，而卫生部制定的《环境电磁波卫生标准》将电磁波辐射安全限值规定为 10v/m。同是国家标准，电磁波辐射的最高限值竟相差 30v/m。现存标准规定之间的冲突，给具体个案的选择适用带来了困难。

1.2 环境标准的法律性质不明确

环境标准是由相关领域专家在科学认知基础上进行判断制定而成的，由一系列符号、代码、编号和其它技术规定组成的技术性规范，本身并不属于法的规范，具体适用需要依附于法定环境行政决定即公法上的判断。然而，对标准法律性质的研究不属于科学家研究的范畴，相关立法及政策也未给出明确答案，以至于出现纠纷时在司法适用上出现争议。环境标准模糊不清的性质和效力正是阻碍我国环境标准制度顺利实施的根源所在，也造成实践中标准制定不规范，适用随意等一系列问题。

1.3 环境标准的编制程序正当性不足

1.3.1 草案编制机构不中立 国务院环境保护部门是国家环境标准的制定机关。通常环境标准草案通过下达课题的方式，在主管部门的主持下由各大科研院所、大学以及相关企业起草(表 3)专家、学者依据科学、定量的方法起草标准草案本应是客观、科学的，但在标准制定中常会出现以科学的名义隐含价值判断的现象。[10]在我国，专家、学者不同程度地存在着理性不足和独立性不强的弊端[11]。在经济开发与决策领域，基于政府和部门的管理需要，在考虑环境保护和人体健康的同时，环境标准的制定有时会更加顾及企业发展和经济利益的需要。如果标准制定得较严，将会直接影响地方政府的经济和环境保护成果，而新指标如 PM2.5的加入，不仅会增加监测成本，而且会使原本治理 PM10取得的成绩“前功尽弃”，同时还会影响汽车工业发展。这必然给各级政府和环境保护部门带来更大的压力。

表 3 部分环境标准的起草单位示例

Table 3 Examples of environmental standards draftingunits and agencies

目前环境标准的制定主要以经济、技术条件为依据而非人体健康。专家在政治压力和经济发展的迫切需求下制定的环境标准，其科学性值得怀疑。

1.3.2 编制程序不完善 《环境标准管理办法》(1999 年)第 11 条对环境标准的编制程序作出了规定，但看似全面的规定仅在形式上要求对环境标准草案征求意见，对征求意见的内容、对象、具体程序，都没有作出进一步的配套规定。《国家环境保护标准制修订工作管理办法》(2006 年)进一步作出了规定，但对于编制组的成立和如何征求意见等关键问题仍然语焉不详，这为环境标准编制程序的正当实施埋下了隐患。此外，这些办法本属于《立法法》规定的环境保护部门规章，它们对其他部门主持制定的相关行业环境标准并无任何约束力。

环境标准的制定必须经专家论证。但实践中，受标准制定经费短缺等因素的限制，标准的立项基础论证不足，通过各部门上报后按照部门意志进行简单平衡，缺乏整体协调性。只能按照惯例分配标准的编制任务，仅征求个别专家意见，缺乏广泛性。尤其是在标准正文后注明由某几个人起草，足见某个标准其实只是几个人的劳动成果，未能展现凝聚全社会的智慧[12]。