而即使广泛征求意见，意见也未必会被采纳。《<环境空气质量标准(征求意见稿)>编制说明》提及，2009 年环境保护部就修订环境空气质量标准(GB3095-1996)的有关问题，以环办函[2009]956 号文件的形式向中国科学院、中国工程院等共计 193 家单位、部门以及环境护部网站征集意见。据统计，建议污染物项目应增加 PM2.5的单位比例高达 92.6%。[13]而征求意见后，环境保护部科技标准司只针对标准修改组织少数单位的人员进行了三次研讨，讨论的结果却是制定实施PM2.5环境空气质量标准时机不成熟。《环境空气质量标准(征求意见稿)》(2010 年)最终还是仅规定了 PM2.5的参考限值。

1.3.3 公众参与不足与不能 我国在法律和行政法规的制定中加大了公众参与力度，许多法规和规章草案在通过和颁布之前都引入了公众参与讨论和评价的机制，然而，由于专家和利益集团主导了环境标准制定的过程，公众意见在编制过程中没有渠道充分反映，更无法提前参与其中。这样，依据某些标准进行环评等决策并不能真实反映项目的环境风险。由于环境标准的编制与发布属于抽象行政行为，根据我国现行法律它们不具有可诉性。这使得环境标准即使缺乏科学性，公众也难以通过诉讼方式改变不合理的环境标准的规定。

1.4 环境标准的适用问题突出

1.4.1 环境标准滞后时如何适用不明 由于部分标准已经过时，在实践中常出现企业排放的某种物质符合当时的排放标准，但新近科学研究却表明即使符合原排放标准仍然会对接触人群造成健康损害。由于强制性环境标准本身不属于法规范，当能够证实这种物质在符合原排放标准仍会对接触人群造成健康损害时，环境保护部门有权立即命令企业停止排放该物质。但是由于对环境标准的依赖，环境标准的滞后常常阻滞了环境保护执法的开展。

1.4.2 参照适用环境标准缺乏依据 对于环境标准选择问题，我国法律法规未作出明确规定，实践中难以正确把握。如围绕厦门 PX 事件中的“醋酸指标”，中国环境科学院的报告认为，因我国相关环境标准均未列出醋酸指标，所以按照标准适用参考国外相关标准的原则，在比较前苏联和加拿大有关环境空气质量目标值的基础上，报告引用了较严的标准。[14]而在“西上六输电工程”和“上海磁悬浮案”中，专家未选用较为严格的瑞士电磁感应强度标准，而是选择了连国际辐射保护协会(ICNIRP)自己都认为存在局限的限值标准。[15]对于环境标准未作规定的项目，参考选用国外相关标准时，时宽时严的做法，显得过于随意，缺乏参考依据。

1.4.3 标准存在冲突时缺乏适用规则 由于针对同一种环境要素，不同部门制定的标准可能出现交叉与冲突，导致了标准适用上的混乱。例如与居民住宅噪声有关的标准，就包括环境保护部与质检总局颁布的《声环境质量标准》(GB3096-2008) 、原建设部颁布的《住宅设计规范》(GB50096-1999)与《民用建筑隔声设计规范》(GBJ118-88)3 种不同的标准。在这种情况下，由于缺乏环境标准的适用规则，无法确定究竟应当适用哪一个标准。随意性很大。

1.4.4 司法裁判过分倚重环境标准 我国法院在民事责任判断上对环境标准过分依赖，常常将是否超标作为判断损害是否存在的依据。在没有相关标准的情况下，环境污染侵害的受害人往往因为没有具体标准参照而败诉。既然环境标准是综合考虑环境保护要求、人体健康福利、企业发展需要等因素后制定的，在确定人体健康损害时，用协调各方利益后制定的环境标准作为判断依据，对于受害人来说是不公平的。但遗憾的是，由于缺乏对环境标准性质和效力的研究，法院误解了环境标准的实质，导致受害人的合法权益很难得到法律保护。

2 对策与建议

2.1 明确环境标准的性质和效力

明确环境标准的性质和效力，是确保环境标准制度顺利实施的前提。从标准的外在名称、形式、结构和内容，以及制定和颁布程序看，都不符合法律规范的外形[16]。环境标准是环境行政的手段或工具，必须经过环境立法的确认并由环境保护部门决定适用后才具有相应的法律效力，是判断行为人是否承担环境行政责任的依据。

2.1.1 环境质量标准体现的是环境行政想要达到的目标值 环境质量标准是为将环境污染控制在一定程度下，明确设定能体现环境状况的具体数值，以此作为环境行政展开、评估行政效果的依据。目前的环境质量标准更类似于行政机关努力的目标，尚未被赋予直接规定具体权利义务的能力。但当环境质量标准与具体环境行政政策相结合时，就会对行政相对人的权利产生影响。例如，如果将《环境空气质量标准》(GB3095－1996)中有关“环境空气质量功能区的分类和标准分级”的规定和当地城市功能区划分的行政决定结合起来，就会对不同功能区居民产生不同的影响。