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环境标准的制定和实施是环境行政的起点和环境管理的重要依据。我国一向重视环境标准工作，截至2010年11月23日，我国已累计颁布各类国家级环境标准1397项，其中含现行国家环境标准 1286 项及废止的各类标准 111 项。[1]然而，数量的繁荣并不意味着环境标准的科学与合理。我国现行《环境空气质量标准》与世界卫生组织2005 年全球更新版《关于颗粒物、臭氧、二氧化氮和二氧化硫的空气质量准则》在数值上有很大差别，而 PM2.5更迟迟未纳入我国的标准项目。直到《环境空气质量标准(二次征求意见稿)》(2011 年)出台，才首次在一般项目中增加 PM2.5。其实 PM2.5的问题并不是什么新鲜的话题，一直以来争议不断。然而，制定 PM2.5标准为何困难重重？背后的理由却是:“如果制定实施 PM2.5环境空气质量标准，将大范围超标。”一般认为，环境质量标准除以环境基准为主要科学依据外，还要考察国家在经济和技术上的可行性，既遵循自然规律，又遵循社会经济规律。[2]但“纳入的都是必须能控制，还要有办法解决”[3]的制定思路显然过于主观和不科学。

本研究拟从法律制度和政策选择上寻求解决问题的途径，以期为完善环境标准制度提供法律对策和建议。

1 环境标准制度存在的问题

1.1 环境标准的科学性不强

1.1.1 部分标准已经过时 环境标准作为一种技术规范，必须紧跟科技和社会的发展，才能达到最佳的实施效果。我国许多比较重要的环境标准都制定于20世纪八九十年代，实施后长期没有进行修订(表1)。如果仍沿用当时控制水平较低的环境标准已经无法满足目前环境保护的需要。目前正在修订的《环境空气质量标准》(GB3095-1996)在 2000 年局部修改后也已 10 年未予修改。

表 1 我国实施 10 年以上未予修订的环境标准

Table 1 Examples of environmental standards that havenot been revised for over 10 years

1.1.2 新型环境损害缺乏判定标准 我国已形成“两级五类”环境标准体系，标准分类细，涉及范围广，但在很多领域仍然缺乏标准管制。例如光、热、土壤等污染类型及其损害尚未出台相应标准。而已出台的环境标准中也未见诸如重金属、持久有机污染物等物质的标准项目。这可能也反映出与 PM2.5一样“难以控制，无法解决”的困惑。

1.1.3 总量控制标准较少 我国污染物排放(控制)标准中，浓度控制标准多，关于总量控制的标准少。环境污染的产生主要是排放的污染物质超过了环境的自净能力，从而造成生态系统的失调。[4]因此在浓度控制标准下，即使每个污染源达标排放，也会因污染源过多而造成严重的环境污染。由于污染物排放(控制)标准决定着污染源管理的途径方法和环境立法的思路及制度构建，因此必须加强对总量控制标准的制定和完善。

1.1.4 标准数值的确定与修改依据不明 我国许多环境标准具体数值设定的科学性令人质疑。2000 年 1 月 6 日，原国家环境保护总局发布关于《环境空气质量标准》(GB3095-1996)的修改通知，对二氧化氮(NO2)，臭氧(O3)的相应指标数值进行了修改。此次修订的数值，相对于 1996 年  标准的浓度限值反而有所放宽，与世界卫生组织标准更是存在较大差距(表2)，而发布机关却未给出任何解释。[5]《环境空气质量标准(征求意见稿)》也未提高相应限值要求。在大气污染日趋严重、公众环境空气质量要求日益增高的背景下，修订标准反而出现放宽的结果。

表 2 世界卫生组织与我国现行环境空气质量标准中有关臭氧(O3)、二氧化氮(NO2)浓度限值的比较

Table 2 Comparison in concentration limits of O3andNO2between WHO and China’s Ambient Air QualityStandards

1.1.5 标准项目中污染防治指标与公众健康指标混同不分 公众最为关注、环境保护行政最为关切的就是环境污染对人体健康的影响和危害。然而，我国绝大多数环境标准中未专门针对公众健康设定指标，难以区分污染防治与公众健康指标的界限。例如，《环境空气质量标准》(GB3095-1996)以空间区域为依据分为 3 级标准，《环境空气质量标准(二次征求意见稿)》(2011 年)分为 2级标准，但未针对公众健康设定指标。而美国国家环境空气质量标准明确规定了公众健康指标，环境空气质量限值与保护人体健康目标相统一[6]。美国国会在制定《清洁空气法》时，目的是要“确立公共利益所要求保护人们健康的质量标准”[7]。虽然美国联邦环境保护署在制定环境质量标准的实践中或多或少也考虑了成本和其他相关因素，同时美国也制定了大量基于技术和经济可行性的排放标准[8]，但这些标准仍需要以基于健康和环境影响的质量标准作为补充，优先考虑公众健康和公共福利[9]。