我国司法实践中实行“专门机关和人民群众相结合”的工作方针,这在缓刑考察中体现得非常突出。新《刑法》第76条规定,被宣告缓刑的犯罪分子,在缓刑考验期内,由公安机关考察,所在单位或基层组织予以配合……这一规定,修改了1979年《刑法》第70条“由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察”的规定,明确了今后对缓刑犯进行考察的法定主体是公安机关,所在单位和基层组织只起配合等辅助作用。应当说,新的规定较之旧规定更符合实际情况。因为公安机关是维护社会治安的主要行政机关,与缓刑犯本人及其所在单位和基层组织直接接触,因此,缓刑考察由公安机关承担可以说抓住了问题的最重要方面。

而且,新《刑法》的规定与1997年全国公安机关开始大力实行的社区警务改革也不谋而合。按照社区警务改革的思路,派出所社区民警的工作重点要由打击和处理向防范和管理上转移,派出所不再承担刑事案件的破案和打击处理的考核指标。这样,新产生的派出所社区民警就有充裕的时间“沉”在自己的“责任区”内,一心一意做好本职即防范和管理工作。这就包括对缓刑犯、假释犯、管制犯、保外就医犯以及剥夺政治权利犯的考察监督管理,而不会再因忙于破获刑事案件等原因以致不能抽空办理自己的“正事”。这样,新规定由于有具体的可操作性和实践可行性,因而以往缓刑犯无人管理,放任自流的现象大为减少,从而必将提高缓刑犯考察的质量。

最后,借鉴国外专门缓刑机构、缓刑辅佐人制度,笔者对我国未来缓刑考察制度的完善做一点设想。即在公安部设立全国缓刑考察监督委员会,各省、自治区、直辖市公安厅设立监督考察委员会,各地、市及县、区也设立监督考察委员会,各公安派出所设立专门考察人员。他们的职责是: (1)领导各所在单位或基层组织对缓刑犯的考察工作; (2)检查、督促缓刑考察工作的落实; (3)建议对缓刑犯的减刑和缓刑的撤销。由此在全国公安机关内部形成自上而下的缓刑考察监督体制,各级公安机关严格把关,层层落实责任制,同时在有关机关和人民群众的大力支持和配合,缓刑考察工作一定会更好地完成,并发挥出其承上启下的关键作用。

(二)缓刑考察的内容

缓刑考察的内容就是对缓刑犯在缓刑考察期间应遵守义务的规定。为了使缓刑考察达到教育改造缓刑犯的目的,笔者认为,缓刑考察的具体内容就是要遵守宽严适度、依法考察、因人而异的原则。“宽严适度”就是要避免和防止对缓刑犯考察时宽严失度,既不能将缓刑理解为免刑,放任不管,也不能把缓刑理解为管制,过分限制缓刑犯的自由。“依法考察”就是要在考察时,依法保障缓刑犯的合法权益。“因人而异”就是要根据犯罪分子的犯罪原因、经历、社会关系、文化程度等多方面情况,对不同案件的缓刑犯有针对性地采用不同方法加以考察。

可以说,适用缓刑首先要考察犯罪行为的社会危害和犯罪人罪前及罪后的有关情况,从而确定其人身危险性的大小,看其是否符合适用缓刑的条件。其次,在适用缓刑后,则要对缓刑犯确定具体的权利义务和遵守的事项,为他们指明努力方向,从而达到使之重返社会的目的。新刑法第75条首次规定了缓刑犯应当遵守的义务,这无疑是从无到有的一大突破。但是该规定仍存在不够完善的问题。笔者认为,我国《刑法》可以仿效国外立法规定法定义务和指定义务的做法,在法定义务中规定赔偿损害补救犯罪所造成的危害等事项,而在指定义务中规定缓刑犯在日常工作生活等方面的具体义务。缓刑制度的两个问题探究前者有利于尽快弥补缓刑犯造成的损失,后者则促成缓刑犯检点自己的日常生活和行为,避免接触可能诱发犯罪的场所及人和物,养成良好的道德习惯,建立和谐的社会关系和家庭关系,从而与法定义务形成相辅相成的两个方面。关于规定的具体形式,可以在上述原则的指导下,参考国外的保护观察制度,从我国实际出发,由公安部以“缓刑考察条例”的形式,对缓刑犯应遵守的事项作出细则性规定。这样一来可使缓刑考察主体有法可依,二来也可使之与缓刑撤销的条件联系起来,更好地发挥出缓刑考察的纽带作用。