综观世界各国,面对严重的环境问题,侵权法首先做出了回应。正如学者所指出的: “私法上的环境严格责任……在环境责任法开始从其他法中解放出来而成为单行责任法之前就已经适用(今天也仍然存在于环境法中),无不当行为请求权基础。所以普通私法中的许多制度都与现代意义上的环境责任有所重叠,但绝不等同。如法国法中的所谓有害散发物造成的影响;意大利最高法院发展的、纳入民法典第844条的所谓‘相邻之间因热、气味、声响、震动及其他类似放射而导致超过了通常可以忍受程度的对所有权之影响’;斯堪的纳维亚法官造法中的因施工致损的客观责任;德国法院对相邻法律关系中的补偿司法实践; 危险作业责任; 私人侵扰责任……而这些不过略作列举而已”[6]577 - 578。正是因为这些“不等同”,导致了专门环境侵害法的产生,如德国《环境责任法》、日本《公害健康受害赔偿法》、芬兰《环境损害赔偿法》以及与环境侵害相关的一些特殊制度。归纳起来,大致有如下内容:
一是在传统侵权法的基础上发展起来的环境侵害无过错责任或严格责任制度⑧。无过错责任仅关涉损失分担,并不涉及价值评判,不能用法律上的“过错”概念来衡量。“在过失责任体制下,加害人对其行为所生之损害,所以要负赔偿责任,乃因其行为具有道德上之非难性……无过错责任的基本思想,不在于对具有‘反社会性’行为之制裁……无过错责任是为了弥补过失责任的不足而设立的制度。其基本宗旨在于对不幸灾害之合理分配,亦即Gsser教授特别强调的‘分配正义’”[7]162。
二是社会救济与法律救济的结合,实现社会利益的总体平衡。环境污染与破坏突发性强,受害范围大,需要赔偿的金额大,采取无过错责任以后,一方面可能因致害方经济能力的限制而使受害方得不到及时赔偿,另一方面也可能因巨额的赔偿导致致害方的破产,这些都有损于法律的公正、社会的稳定和国家的发展。因此,不少国家建立了保险制度和责任分担制度以分散风险,既保证受害人得到及时赔偿,也减轻致害方的经济负担。因为在此时,侵权救济已不再是致害人与受害人个别人之间的问题,而是社会性问题,对于这类问题的解决,需要建立社会化的赔偿机制。
(2) 环境公益诉讼制度的建立
环境公益诉讼制度是为了解决对“环境”的损害的救济主体而确定的特殊制度,突破了民事责任的个人责任与个体补偿原则,体现的是环境法上的社会责任与公益补偿责任。其核心在于协调对“环境”的损害与对“人”的损害的确认。环境公益诉讼具有以下特征:[8]23- 27
——当事人广泛,只要有导致公益性环境权益和生态平衡发生危险或损害的行为, 任何人都可以提起诉讼。
——诉讼目的特殊。环境公益诉讼保护的是公共环境利益,并非私益诉讼上的私权。这种公共环境利益源于对人和自然关系的认识,是大多数人在良好的环境中生存和发展的权利不受侵害的普遍状态。
——诉讼理由前置。当事人不需以损害发生为诉讼要件,只要被诉人的行为引起环境公益受损或有威胁环境公益的可能性即可,这是环境问题的滞后性和不可逆性所决定的。
——救济内容预防。环境公益诉讼中,原告的请求不是被告对所受损害的简单的金钱赔偿或恢复原状,而是要求采取有效措施防范环境公益损害结果的发生的意义。
——裁判效力范围扩张。环境公益诉讼中,对立的利害关系具有公共性,其涉及的利益范围广泛。当事人的主张本身体现的是整体性和普遍性利益,据此请求所做出的裁判,效力不仅直接拘束本案的诉讼当事人,而且对未参加诉讼的其他公民或团体也产生约束力并不得以同样的理由再次提起诉讼。
(3) 环境侵害纠纷解决替代机制的形成
环境侵害的救济制度过去主要是依靠诉讼机制加以解决的,但是,诉讼机制本身对于解决环境侵害问题存在着缺陷。除了人们所经常提到的“诉讼爆炸”、诉讼迟延、当事人的秘密和隐私被公开以及使各方的感情和尊严受到极大伤害以外,更重要的是环境侵害本身的主体难以确定、因果关系复杂、损害后果不易恢复等等,需要有灵活、及时的解决方式。与诉讼相比,替代机制不仅可以用于解决环境纠纷,而且可以用于预防环境纠纷。[9]224-246因为当事人可以通过非诉讼程序,较早地处理环境问题,通过谈判、调解、斡旋、仲裁等方式交换立场、分享信息、寻求兼顾双方利益的最佳解决方案等方式, 将环境纠纷消灭在萌芽状态,具有预防纠纷的功能。各国在解决环境侵害过程中高度重视替代机制的及时性、灵活性、私密性、合作性、经济性特点,形成了富有特色的环境侵害纠纷处理的替代机制。
以上论及的三个方面,即传统侵权制度的发展、环境公益诉讼制度的建立、环境侵害纠纷解决替代机制的形成清楚地告诉我们:环境侵害不仅仅是一个概念,而是一项针对环境问题的完整制度,其机体健全、机理完善,具有解决因环境侵害所造成的各种纠纷与问题的能力,是一项稳定的法律制度,具有传代性。
2. 中国环境侵害制度的完善
环境侵权制度的遗传与变异规律,使我们看到了环境侵害制度的演进规律:从传统侵权制度经过突变发展成为以无过错责任为核心的特殊侵权到侵权法与环境法的基因组合形成环境侵害救济制度,是通过民法、环境法、诉讼法的共同发展来完成的。因此, 中国环境侵害制度的完善,远非一部侵权责任法所能独立完成。正在制定中的《侵权责任法》所确立的相关制度将直接影响到环境侵害制度在中国的建立与完善。因此,必须妥帖地解决好其中一些重要问题,否则,将对以后的环境侵害立法产生严重的不良影响。综观我国现行民法、环境法、诉讼法的规定,明显的问题是不能融合不同利益诉求以及调整方式分散而导致的立法不系统、救济途径不全、实体法与程序法脱节等等。解决这些问题,必须有新思维与新突破。
(1) 在正确理解环境侵害制度的基础上,对我国的环境立法、侵权立法、诉讼立法以及环境法实践进行全面梳理和总结,发现环境侵害在中国的特点及发展规律,制定符合中国实际情况的环境侵害立法规划。纵观中国已经有了30年的环境立法及司法实践, 我认为,中国环境侵害制度至少应包括如下内容:修改《环境保护法》及其相关单行法, 建立环境侵害责任及其救济方式的原则性规范,明确环境侵害制度的基本框架;制定专门 《环境侵害救济法》,明确环境侵害的法律责任和基本救济途径和程序;完善《侵权责任法》,对可归属于民事侵权责任的环境侵害加以明确规定。
(2) 针对正在制定的《侵权责任法(草案)》存在的有关问题,尽可能地进行修改完善。我国《物权法》已在“相邻关系”及“用益物权”制度中明确了个人环境权益。《侵权责任法》应该以此为基础,进一步发展我国的环境权益保护制度,完善环境侵害救济。它至少可以解决如下问题:在总则中,对环境侵害责任的一般原则做出规定,明确环境侵害包括环境污染和生态破坏两种形式;在共同侵权中,应将无意思联络的环境侵权行为加以专门规定,结合总则,明确无意思联络的共同行为人的责任承担方式、判断责任的标准,以解决无意思联络的环境侵权的责任承担问题。在环境侵权一节,应将可能造成个人权益受害的环境污染、生态破坏行为进行适当列举,明确规定环境侵权主体的范围、损害后果形式、因果关系的判断方式、责任承担方式等等;同时,应规定归责原则以及适用无过错责任的范围以及免责条件,明确无过错责任的适用限制,将环境侵权诉讼的诉讼时效延长至50年,等等。