关于环保政策最集中的博弈局面出现在《公害对策基本法》的制定过程中。60 年代后半期，朝野各党议员纷纷将公害政策当成自己的竞选宣言。这样的政治环境加上首相对环保政策制定的亲自敦促，使得《公害对策基本法》很快进入立法程序。厚生省主导了此次法案的制定，并明确宣布：国民健康的保护是一种绝对性的、与利益优先无关的要求，不应该把它放在产业与经济发展的对立面，也不应只是“协调”两者的关系。然而，保护国民生活和健康的愿望在立法的过程中却因各方的反对而无法贯彻。压力首先来自通产省、经企厅和大藏省。两省一厅强烈要求公害对策法案与产业经济相协调（这恰恰是厚生省所反对的），并强烈反对把环保行政当成政府义务的提法。建设省和运输省虽未明确反对采取公害对策，但却避实就虚地强调道路建设的重要性，其真实意思仍是经济增长优先。自治省则站在地方自治的立场上，重点关注地方条例的地位问题。其余部门则力图置身事外，只关心自己管辖范围内的事，对公害政策漠不关心。在法律的制定过程中，经团联始终保持着对立法活动的压力，并放言“有些东西可能会给产业界带来些许不安”。于是，我们看到的此次博弈的结果是：在与保护国民生活环境有关的内容中加入了谋求环保与经济发展相协调的妥协条款，而这与厚生省原本反对“协调”的意见是相左的。此次立法中的妥协在社会各界激起了极大的失望情绪。媒体一致指责这种妥协是“大幅后退”。然而，面对社会舆论的压力，各部门却依然不为所动，纷纷表态“还是没有约束力为好，如果无论如何也要坚持原案，我们就反对该法案通过”。
    面对同一对矛盾，政府和社会中一直存在两种不同的态度。这种分歧既存在于政府和产业界之间，也存在于政府不同部门之间，甚至也存在于政府同一部门的不同位阶的官员之间。分歧中包含着利益的不一致，比如对产业者利益的影响，但同时也反映了另外一个事实，即“主义”上的不明确。人们已经认识到公害是经济高速增长的恶果，明白为了遏制环境恶化需要限制某些污染产业的发展，但却没有找到支持这种限制主张的理由，更不要说系统的理论。为公害防治事业日夜奔走操劳的厚生省官员所说的“公害完全是一个巨大的、拥有令人无所适从的复杂构造和各种潜力的怪物”的话，既表达了他们对社会利益的关心，也反映了他们因没有理论工具而无力回天的无奈。
    总之，日本政府和社会在经济增长和环境保护之间没有找到解决的办法，甚至没有找到帮助他们解决这个问题的思路。厚生省不是把国民健康的保护当成一种绝对性的要求吗？但它既没有办法把这种要求变成全社会普遍的共识，就像经济增长的合理性在日本所获得的认同那样，也没有发现支持这种要求的学说。当环境权学说舶入日本之后，日本社会似乎发现了解决问题的办法，至少是解决这个问题的一个良好的思路。
    在日本经济增长和环境破坏的矛盾中包含着另外一对矛盾，或者与这对矛盾相关联，那就是产业行为与国民福利的矛盾。产业是经济增长的动力，产业在带来经济增长的同时也带来了环境污染和破坏，而后者，有时是产业行为本身带来的一个最容易引起人们重视的现象，是公民财产、健康甚至生命的损害。日本社会明确地认识到了产业行为与国民福利之间的这一尖锐矛盾。
    公害调查委员会，一个公害调查权威机构的年度报告中的数据反映了问题的严重程度。在这些数据中，“公害苦情”这一指标被公认为可以最广泛地反映实际受害状况，也是评价公害问题最基础、最重要的指标之一。这个“指标”向我们提供的信息是这样的：
    1966 年— 1970 年的4 年间，日本各地公害苦情的发生数量呈现出惊人的增长速度。这段时期的所有数据在图表上的曲线几乎都显示出完全不同于80 年代及其以后的陡峭走势。1970 年全国公害苦情发生件数比1966 年增长了3 倍，当年总数量在6 万件以上，年平均增长率高达33%。而此后到1998年为止的近30 年间，年平均增长率仅为1.2%。仅此一点就充分说明了70 年代之前公害集中爆发的惨烈程度。进一步分析公害苦情的构成可以发现，大气、水质、土壤、噪音、振动、地面下沉及恶臭这七大典型公害占据了所有公害苦情总数的94%，年增长数量接近1 万件。而从1971 年至20 世纪末为止的29 年间的平均增量只有195 件。前者是后者的约50 倍。这其中，大气污染、水质污染这些在四大公害中“恶名昭彰”的公害问题以及噪音、振动、恶臭等产业公害、都市公害及设施公害的具体苦情数量都在这一时段一路攀升，并几乎都在70 年代后半期逐步进入稳定状态。居民生活在那段岁月里遭受公害之苦的情况可谓愈演愈烈，其他时间段完全无法与之相提并论。
    时空压缩下的环境危机把国民的忍耐度逼到了极限。1960 年— 1971 年的11 年间，各大报刊关于环境问题的月平均报道数量翻了近9 倍，所占篇幅增加了约10 倍。在中央政府直接主持的一项公害调查活动中，全国58% 的被调查者表示对那时的公害问题深感不安，其中的42% 感到自己及家人的健康正在或即将遭受威胁。公害调查委员会的公害苦情处理情况显示，66% 的苦情与“心理感觉受害”有关。可以想见，当空气中二氧化硫浓度高到甚至导致测量指针崩坏的令人难以置信的程度的时候，国民对环境危机的承受能力不能不趋近崩溃。
    国民福利，尤其是当面对具体的受害者时，是一个个人利益问题，进而也可以说是一个个人权利问题。在产业行为与国民福利的矛盾日渐加剧的情况下，受害者和同情受害者的人们学会了运用公民个人权利这个武器对所遭受的损害谋求救济。60 年代后半期，在反公害运动中，人们提出：“公害问题是对生活在受害地区的每一个居民人权的侵犯，是绝对不允许发生的事情。”对个人权利，或者人权这一武器的发现把反公害运动推向了一个新的高度，那就是公害诉讼。
    对这个时期的企业与政府的考察已让人们看到，在经济高速发展、经济活动日益频繁、生存竞争愈演愈烈的时代里，期待作为加害者的企业应受害者的要求积极、迅速地采取措施是基本上毫无指望的，而政府及公共团体也因采取调和主义态度而无法通过环境政策来对企业的经济活动有效“纠偏”。在这种情况下，环境污染的受害者除了诉诸法律之外，实际上已无路可走。于是，公害诉讼成了那个时代“自然选择”出来的用以治疗环境危机的仅有的有效“药方”。
    新泻水俣病第一次诉讼、四日市大气污染诉讼、富山妇女痛痛病诉讼、熊本水俣病第一次诉讼等“四大公害案件”在60 年代后期先后提起。在辩护团和受害者的共同努力下，与战前延续下来的大企业“探视费补偿”的恩惠性经济给付这种了结方式“彻底决裂”。
    这些案件表达了一些共同愿望：第一，针对公害问题明确有关企业的法律责任；第二，对受害者的完全救济；第三，根绝公害。到60年代末，这些共同愿望在审判中获得实现的可能性变得越来越大。这增强了日本国民及相关民间组织对法院、对诉讼的信赖感。因遭受时空挤压而深陷公害心理危机的日本社会俨然是找到了应对危机的正确道路。一时间，“保护受害者权利”的口号使社会各阶层增强了运用权利对抗产业行为和环境污染、破坏的信心。然而，公民权利、人权并不具备对抗给环境和国民福利带来巨大危害的产业活动的足够力量。人们对法院、对诉讼的信赖，在运用权利武器中获得的信心缺乏强有力的理论支撑，因为国民依法享有的无非就是人身权、财产权等，而这类权利除了能帮助受害人讨回一些赔偿等之外，没有力量阻止侵犯这类权利的环境问题的一再发生。诉讼的开展一方面让人们看到了些许的希望，而另一方面则包含着当时的法律制度和理论学说的无奈。如果说诉讼里存在维护国民福利甚至全面应对环境危机的希望，那么，能使法院、诉讼扩展神通的办法是什么？国民对诉讼的信心和对法院的信赖转变成了对新的法理的期待。