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宪政是一种在宪法之下使政治运作法律化的理念或理想状态，它要求政府所有权力的行使都被纳入宪法的轨道并受宪法的制约。宪政的实施首要是限制政府的权力，同时也要保障公民的权利。西方宪政思潮不断冲击着正由帝制向共和转变中的近代中国，逐渐为国人所接受，政治人物亦着手在中国构建宪政的尝试。任何国家的宪政体制建构，均有其立宪精神;而在所有的宪定事权中，均离不开“权力分立”(doctrine of separation of powers)的设计与安排，欧美先进国家有“三权分立”，晚近有美国联邦政府(或官僚体系)所形成的“第四权”(the fourth branch of government)，而孙中山先生构想之“五权分立”的宪政体制是宪政体制探索中的一个独创。

孙中山等政治人物的考试思想是围绕五权宪法而形成的，其思想主导了文官考试法律制度的发展方向，并在辛亥革命成功后的建国实践中被制度化与规范化。当时之国情，科举制度在对官僚体制作出巨大贡献的同时，本身逐渐走向僵化和停滞，尤其进入近代以后，西学东渐的影响，时势对人才需求的巨变，导致科举式微并最终归于废除。历史走向了交叉路口，选才应归于何途?以何种理论来承继选贤与能的功能?如何博采众长，自成一体，以适应中国之国情?难题摆在国人面前，这意味着国家必须另求养才取才之道，这道绝难之题最终由孙中山先生阐发的五权宪法之下的文官考试思想的提出而得以曙光初现，随着后继者如戴季陶等人将其充实，近代文官考试思想渐趋完善，社会舆论也逐步接受这样一种既有别于科举又不同于当时西方各国考试的新思想，而文官考试制度的前 途也随之逐渐明朗起来。当时中国的文官考试立法与实践在世界范围内独一无二，与西方先进国家仅仅将其作为考试选才的普通法律规范不同，中国是当时唯一将考试权及其相关规定写入宪法性文件的国家。将文官考试作为国家宪政实现所依托的基本制度之一，文官考试法律制度被提高到了前所未有的高度，对社会治理发挥了巨大的作用。民国以来，各种国会与政府形式层出不穷，各自进行了不同的政制尝试，宪法文本的变动直接或间接影响了文官考试的走向。考察不同时期宪法文本中关于考试的规定，不失为厘清近代文官考试发展脉络的有效途径。

一、《中华民国临时约法》将考试权首次入宪

南京临时政府成立之时，孙中山曾试图让参议院根据五权宪法思想来制定宪法性文件，无奈在位时间仅有数月，五权宪法文本的制定又是一个宏大的工程，加之各派政治势力的相互角力，所以未能实现[1]。孙中山主导的《中华民国临时约法》(以下简称《临时约法》)并非一部真正贯彻其五权宪法思想的宪法文本，文本并不成熟。它一方面通过宪法形式确立了资产阶级共和国政权的组织形式与人民的民主权利;一方面在政体的设计上既规定了总统的各项实际权力，又极尽可能地赋予参议院各种广泛的权力和实际的责任，以限制总统袁世凯的权力，使权力划分极为混乱，成为一种介于总统制和内阁制之间的特殊的三权分立体制，表现出典型的因人设法的工具主义倾向，并非成熟的五权宪法实践。

即便如此，在《临时约法》的细节中仍不乏五权宪法思想的痕迹，突出表现为考试。当时世界上没有哪个国家能像中国一样在宪法文本上明确赋予人民考试任官的权力，而该文本第2章“人民”第11条就明确规定：“人民有应任官考试之权。”考试权利与自由权、请愿权、陈诉权与选举权等并列，成为人民的基本权之一，地位显要这里所指的“考试权利”，应包括应公职人员考试权利与应教育考试权利。

。当然《临时约法》的“考试权”主要指人民的“考试权利”，并不完全等同于治权中的“考试权力”，但是人民的“考试权利”是治权的“考试权力”的根本来源，正是由于人民天然具有参加任官考试的权利，国家体制层面的考试权力才有发挥的余地。穷源溯流，《临时约法》解决的是考试权的来源问题，是根子问题。

事实上，这可被视为近代文官考试入宪的开端，其重大意义在于国家根本大法确认了人民参加任官考试的权利，这是前所未有的尝试，说明《临时约法》时期的立法活动已经将文官考试作为国家一项根本政制予以考虑。要知道，宪法所赋予的人民的考试权利与中国古代所谓考试权利有根本之区别。中国古代封建社会也有考试权利的说法，但在“家天下”的传统之下，民众的考试权利是君主赋予的，归根结底是君权的一部分，是人民“无权之权”;而宪法中的考试权利是真正属于人民之权利，在民主共和国家，宪法通过代议制由人民的代表们会商产生，宪法文本就是会商的产物，也是人民意志的体现，宪法文本中的权利是人民固有的权利并通过宪法文本予以确认与保障，是人民“有权之权”。所以，《临时约法》中考试权利的引入，是巨大的进步。随后的具体法律制定必然考虑如何不妨碍或者促进该权利的实现，其效用可指引未来考试法律理论与实践的发展。这也说明，一些基本观念在上层已经渐成共识，即考试是社会人力资源合理配置的一种手段，亦是维护国家公民合法权益的一种形式;考试不但应该体现公平、公正原则，而且具有均衡社会职业、协调社会角色之功效。

为配合考试权利入宪，孙中山在任内短短几个月时间就主持颁布了几部关涉文官考试法律的单行法律文本，典型的如《文官考试委员会官职令(草案)》(1912年3月)与《文官考试令(草案)》(1912年3月)等。这些文本联同《临时约法》，初步构成一个由宪法、考试行政组织法与考试基本法组成的，效力层次区分清晰的考试法律体系。考试机关是考试权的组织载体，相关制度安排直接关系到考试权的实现。《临时约法》存续期间，涉及考试行政机关组织安排的主要法律文本是《文官考试委员会官职令(草案)》。作为一部行政组织法，文本中对考试行政机关的设置、编制、职权、职责、活动程序和方法予以规定，其中职权与组织构架是其核心。就某种程度而言，此时的考试行政组织尚未完全独立。文本显示考试委员会仅仅被作为考试事务办理机关，在这期间，无论是高等文官考试委员会，还是普通文官考试委员会，都是临时机关，直接隶属于总理，虽然人民的考试权利已经在宪法中提及，但制度安排上仍趋保守，具体制度并未完全按照考试权独立的方案来进行安排。南京临时政府的考试立法活动因孙中山辞任而停滞，当时许多相关法律草案均未完成立法程序，更难以公布施行。由于制度初创，难以找寻借鉴经验，又要面临与现实的妥协，文本中出现多处创新的犹豫，如未设立独立的考试机关，考试权利并未独立于高等文官考试委员，而是隶属于内阁总理;普通文官考试委员，在中央举办者，属于内阁设置，在地方举办者，则属于各地方官厅设置。但是，对科举考试文化传统之精华，如统一考试的形式，公平竞争、择优选才的精神，以考促学的机制等的吸收，仍然引领未来公务员考试法律之发展。