浅谈彭真与宪法监督

【摘要】彭真主张从国情出发确立我国的宪法监督制度，他认为，在政治体制改革没有到位前，还谈不上全面的宪法监督，宪法的真正实施和监督，需要一个长期的过程。在20世纪80年代，彭真对如何开展宪法监督工作提出了一系列重要观点。他还身体力行地、创造性地推进宪法监督工作的开展。彭真关于宪法监督的一系列观点以及他推进宪法监督工作的措施，在今天看来仍然有重要的现实意义。

【关键词】宪法监督;政治体制;彭真

【写作年份】2011年

【正文】

1982年《宪法》确立了全国人大及其常委会监督宪法实施的制度。但是，宪法实施的近三十年来，理论和实践中对这一制度的批评持续不断，各种新的设想更是层出不穷。笔者认为，评判中国现行的宪法监督制度，构想宪法监督的未来，特别需要持有一种历史分析的态度和方法。1982年《宪法》是由彭真主持制定的，宪法监督制度的确立当然也是他深思熟虑的结果。《宪法》制定后，彭真又于1983年至1987年任六届全国人大常委会委员长，直接主持全国人大常委会监督宪法的实施。所以，彭真对宪法监督的设计、观点以及他致力于宪法监督的活动，集中代表、反映了我国宪法监督制度确立的背景和实施进程。彭真是我国法制建设的主要奠基人，回顾、分析他对宪法监督的态度和做法，具有鉴往知来的意义。

一、以务实的态度清醒对待宪法监督问题

1982年11月26日，彭真在五届全国人大第五次会议上作关于宪法修改草案的报告时强调：“中国人民和中国共产党都已经深知，宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运，决不容许对宪法根基的任何损害。”{1}但是，彭真对我国宪法监督制度的设立与运行所持的态度，又始终是务实的、清醒的、理性的。

(一)主张从国情出发建立宪法监督制度

1982年《宪法》制定时，一种倾向性的意见是，要求设立类似宪法委员会或者宪法法院的专门机构来监督宪法的实施。彭真也慎重考虑过这一设想，但最终，在他与邓小平、胡耀邦等中央领导人的商定下，宪法还是确立了由全国人大及其常委会监督宪法实施的制度。{2}为什么呢?根本原因是基于我们的国情。

1982年12月3日，彭真安排胡绳并与胡绳一起到五届全国人大第五次会议的主席团会议上，对宪法修改的诸多问题做说明{3}。在这个说明中，他们针对性地阐述了我国宪法监督制度的三个主要国情背景。

第一，人民代表大会制度的政治体制，决定了除全国人大和它的常委会之外，没有一个更权威的机关来监督宪法的实施。彭真说，宪法规定了全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人大常委会、国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院，都由它产生，受它监督。全国人大一年只能开一次会，所以要加强全国人大常委会的职权。这样，全国人大和它的常委会都应当有监督宪法实施的职权。在人民代表大会制度的体制下，“恐怕很难设想再搞一个比人大常委会权力更高、威望更高的组织来管这件事。”{4}

第二，在中国的实际情况下，即使发生了违宪问题，也不是靠一个专门机构就能解决的。针对当时要求设立专门机构的意见，彭真反问道：“是不是搞一个有权威的机构来监督宪法的实施?”他随即举了“文化大革命”的例子来回答：“大家所想的，实际就是‘文化大革命’把五四年的宪法扔到一边去了。实际上，在当时无论你搞一个什么样的组织，能不能解决这个问题呢?不见得。”{5}彭真的意思很明确，“文化大革命”中，五四宪法虽然没有被废止，但是，在那样的环境中，发生那样一场违宪的动乱，甚至国家主席不经宪法程序就被打倒了，并不是搞一个什么专门机构就能解决违宪问题的。

第三，指望通过一个专门机构来解决所有违宪问题，也不现实。根据彭真的安排和嘱意，胡绳说，法国、意大利等国类似宪法委员会的机构，它们监督的任务是有限的，而我国由全国人大及其常委会监督宪法实施，“这样一套制度实际上已经起了某些国家宪法法院、宪法委员会的作用。{6}“可是如果整个国家宪法的每一个条文，从每一件国家大事以至到每一个公民的自由权利都由一个专门的机构来保证，这是不可能的。”{7}

(二)政治体制改革未到位前还谈不上全面开展宪法监督

回顾20世纪80年代初、中期我国法制建设的历史可以发现，那时候，人大工作很活跃，人们对民主法制建设的热情和期望也很高，但人大工作并没有全面开展起来。拿全国人大及其常委会来说，开展的主要工作还是立法，而宪法和法律制定后面临的突出问题是，实施和监督不到位。到了1984年、1985年的时候，这个问题日益凸显。地方人大常委会和全国人大常委会的组成人员普遍提出，全国人大常委会对宪法和法律实施的监督工作做得不够，要求加强这项工作。彭真很重视这些批评和意见。他在1985年3月26日六届全国人大三次会议预备会议上开头就说，“这个意见提得好，已经吸收进常委会的工作报告”。{8}这年的11月24日，彭真在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上讲话时又说：“从上次代表大会到现在，大家很强调人大常委会要搞好监督。这的确是一个重要问题。”到了1986年9月6日，彭真在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人工作会议上讲话，谈到人大的监督工作时，还说了这样接受批评的话：“这个工作我们过去做得不够，有的同志批评说，人大定了那么多法，执行没执行没有好好管，这个批评我们接受。”{9}

是全国人大常委会疏于或者不愿意开展监督工作吗?或者是担任委员长的彭真没有专注于这项工作吗?当然不是。彭真熟谙民主法制的基本规律，又雄心勃勃地推进民主法制建设，他何尝不深知监督是权力机关的生命力所在，何尝不想加强监督，特别是加强宪法实施的监督呢。但彭真认识得更深的是，人大的监督问题从根本上说，是一个涉及政治体制改革的问题，人大监督的进程实际上取决于政治体制改革的进程，而全国人大及其常委会对宪法实施的监督就更是如此了。

值得注意的是，彭真对政治体制改革与宪法监督包括整个人大监督的关系的阐述，并不是一次挑明的，而是经过了一个逐步点明的过程。还是在前述1982年12月3日的全国人大主席团会议上，彭真在强调由全国人大及其常委会“行使监督宪法实施的权力比较适宜”的同时，还说了一句耐人寻味的话：“当然，随着情况的发展，是不是还可以搞一些具体的规定，那要等将来再说。”{10}这里的“随着情况的发展”，是指随着什么“情况”的发展呢?1982年的时候，政治体制改革已经提上议事日程，这个“情况”实际就是政治体制改革的情况。

在前述1985年3月的六届全国人大第三次会议预备会议上，为回应常委会委员们对加强监督的强烈要求，彭真讲的第一个问题就是监督。但是，他没有对人大及其常委会不能有效行使监督权的原因进行分析，而是着重从十分广泛的意义上对监督的主体予以分类。在讲到全国人大及其常委会对法律实施的监督时，他说，这“主要是监督宪法的实施，包括履行宪法规定的职权”，但如何具体地监督宪法的实施呢?彭真只是说，“任何机关、任何地方如果做出同宪法相抵触的决议、决定，全国人大和它的常委会有权力、有责任予以撤销。”{11}这里，彭真没有对全国人大及其常委会撤销有关违宪的决议、决定的具体措施和程序予以展开，更没有对宪法监督的其他内容予以展开。

到了1985年11月24日，在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上，彭真又将监督作为一个重要问题提出来。但是，与半年前在人大预备会议上不讲人大常委会不能有效行使监督权的原因不同，这次，彭真话锋一转即说：“现在，经济体制改革正在全面、深入展开。一切不适合、不利于社会生产力发展的生产关系和上层建筑的环节、规章制度、管理方法等，都要改革。”“在这种情况下，要求人大监督的空气很浓。”{12}彭真所说的“生产关系和上层建筑的环节、规章制度和管理方法等”是什么呢?实际就是政治体制，但他没有点明。在讲完这个意思后，彭真又从很广泛的意义上对监督的范围做了分类，最后才强调说，全国人大常委会要在《宪法》第67条规定的职权范围内进行监督，其法律监督主要是监督宪法的实施。但是，和在半年前的人大预备会议上一样，彭真仍然没有对监督宪法实施的具体问题予以展开。可见，他对宪法监督问题所持的态度是十分慎重的。

而到了1986年9月6日，在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人工作会议上，彭真则明确提出了宪法监督取决于政治体制改革的问题。这是一次人大工作的重要会议。召开这次会议有一个大背景，就是1985年9月初，胡耀邦和胡启立先后批示，要由中央发一个加强人大工作的文件。根据这个要求，全国人大常委会办公厅在1986年两次组织起草文件，但大家对稿子不满意，未搞出来。{13}

为什么没有搞出一个大家满意的稿子呢?关键是人大工作的开展涉及许多重大的政治体制问题，而监督工作当然首当其冲。所以，在9月6日的这个会议上，彭真直接点破了人大工作与政治体制改革的关系。他开门见山地说：“我们不但要全面进行经济体制改革，还要进行政治体制改革。政治体制改革牵涉到的就多了，牵涉到党如何领导，牵涉到中央和地方的关系，牵涉到人大和政府。”{14}他进一步说：“党的领导体制包括在政治体制里面……而生产力发展了，生产关系要适应生产力的发展，上层建筑也要改革，党的领导当然也要改善。这个问题不解决，要全面讨论人大的问题，条件还不具备。”{15}彭真所说的“这个问题不解决”中的“问题”，就是政治体制改革，特别是“党的领导也要改善”这个问题。而人大及其常委会的宪法监督问题，就是如彭真上面所说的，是涉及党的领导，涉及中央和地方关系，涉及人大和政府关系的重大和复杂的政治体制问题(当然，最根本的还是党的领导问题)，只有解决了这个问题，才具备全面讨论宪法监督的条件。

彭真关于宪法监督取决于政治体制改革的认识，到了1988年3月31日，才由陈丕显副委员长在七届全国人大第一次会议上明确提出。在这次会议上，彭真委托陈丕显做六届全国人大常委会五年来的工作报告。根据彭真的意见，这个报告说，六届全国人大常委会在行使监督权方面所做的工作，“距离宪法的规定、人民的期望以及政治体制改革和经济体制改革的要求还有相当大的差距”，“要从政治体制改革和建设社会主义民主政治的高度，进一步提高对人大监督工作的认识。”“监督问题的根本解决，则有待于政治体制改革的深化。”{16}这里虽然总体上说的是人大的监督问题，但宪法监督无疑是人大监督工作之牛耳。彭真主持起草的这个报告也是国家最高权力机关首次以正式文件的形式揭示宪法监督与政治体制改革的关系，而此后迄今的各类文件中鲜有这一提法了。

(三)宪法的真正实施和监督需要一个长期的过程

全国人大常委会法工委原副主任张春生先生在一篇文章中有这样一段回忆：“1985年底，在一次全国人大常委会召集的《民法通则(草案)》研讨会上，一位我所敬仰的老一辈革命家在讲到法治建设的不易时，很有感慨地说了一句话：‘我这辈子看不到中国成为一个法治社会。’他又问在座其他几位老同志能否看到，回答是众口一词，都说看不到。”{17}张春生先生所说的“一位我所敬仰的老一辈革命家”就是彭真。彭真对中国法治建设需要漫长阶段的这一带有悲观色彩的话，没有出现在他公开出版的著作中，但类似的话在其著作中多次出现。仅在1985年的2至7月间，彭真在公开的讲话中就四次提出了这一观点，并突出地强调了宪法实施与监督的长期性和艰巨性。

1985年2月3日，彭真在对浙江省人大常委会组成人员谈立法工作时，专门讲了宪法实施问题：“大家关心宪法的实施，这的确是个重要问题。”但彭真话锋一转又说：“全国十亿人都按宪法办事，要有一个过程。”{18}为什么说要有一个过程呢?因为“我们国家几千年来，皇帝说的就是法律，朕即国家，皇帝的话就是金口玉言。”而新中国成立以后，“在很长一段时间里，我们对待法制的重要性认识不足。结果，来了一个‘文化大革命’，这下可不妙了。”彭真接着说，党的十一届三中全会才提出民主法制建设的问题，“从那时到现在，刚刚六年。我们国家立了这么多法，我看进步不算慢。大家逐步养成依法办事的习惯，也进步得不算慢。”但他还是说：“这要有一个比较长的过程，决不会三五年就可以实现人人养成依法办事的习惯。因此，要有一点耐心。”{19}

1985年3月26日，彭真在六届全国人大三次会议预备会议上说，宪法和法律制定以后，就要坚决执行。现在普遍存在的问题是，法制观念还不够强。但他又强调说：“这要有一个过程，还有一个习惯问题。”{20}这年的6月7日，彭真在同全国人大常委会机关负责同志谈话时，要求他们努力学习马克思主义的基本理论，并特别提醒要好好学习宪法，他忧虑地说：“健全社会主义法制，不是三五年就可以搞好的。现在很多人连宪法还没有好好学习，怎么能够严格按照宪法、法律处理具体问题呢?”{21}

不到一个月，1985年7月1日，彭真在全国人大常委会组织的立法工作干部培训班上讲话。他强调：“如果不是不管什么人，都要遵守宪法和法律，都没有超越宪法和法律的特权，那么国家的安定和社会主义事业的顺利进行，就不能说是有保障的。”{22}但他又说，“健全社会主义法制，不仅要有法可依，还要依法办事，这是一个长期的艰巨的任务。”对依法办事的长期性和艰巨性，彭真形象地说，“旧中国没有民主，老百姓开个会都不行，撒一张传单就可以抓起来杀头。”建国以后，我们在法制建设方面的基础比较薄弱，政法干部也比较少，这是有原因的。“拿我们党来讲，”“没有依法办事的习惯”。“还有，我们经历了几千年的封建社会，封建残余思想至今影响着我们。”{23}

彭真在以上几次不同场合的讲话或谈话，表明了他对宪法实施的长期性和复杂性所持有的清醒认识。

二、关于如何开展宪法监督的重要观点

在现有的国情下，在政治体制改革还没有到位的情况下，在宪法实施与监督面临长期性和艰巨性的背景下，如何开展宪法监督工作呢?彭真提出了以下重要观点。

(一)将宪法监督的重点先放在对有关法规和决议是否违宪的审查撤销上

全国人大及其常委会监督宪法的实施，究竟要行使哪些职权，要对什么样的违宪行为进行监督，又按照什么样的程序，采取什么样的措施进行监督呢?这是相当复杂的问题。在宪法实施过程中，违背宪法的主体不仅包括有关国家机关，还包括政党等组织和个人，违宪的行为不仅包括有关国家机关制定法规，做出决议和决定等行为，还包括其他主体的诸多行为。这些行为都应当承担不同的责任。因此，全国人大及其常委会监督的对象、内容和措施应当是广泛的。

但是，注意分析彭真关于宪法监督问题的一系列讲话，就会发现，他所讲的宪法监督，主要地是指全国人大及其常委会对有关国家机关制定的法规和做出的决议是否与宪法相抵触进行监督，而没有或者很少在更广泛的意义上谈宪法监督问题。