三、原告资格：“法律上利害关系”界定的缺失及司法对策

在行政许可案件的司法审查中，原告诉讼主体资格是一个十分重要的问题，它意味着起诉人能否迈人行政诉讼这道门槛，是保护起诉人实体权益的前提条件。由于社会现象的复杂性和个案情况的相异性，关于原告诉讼主体资格的认定，也是理论界和实务界经常挑起的争论话题之一。

《行政许可法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”根据行政许可争议的性质，可以将行政许可诉讼原告的资格概括为以下四类：(一)具体行政许可行为直接针对的人，即行政许可申请人或权利人，就其许可申请或其已得到的许可权被否认、被拖延或被撤销而引发争议并依法提起行政诉讼的人;(二)具体行政许可行为影响了其在该行政管理领域内的公平竞争权而引发争议并依法提起行政诉讼的人;(三)具体行政许可行为影响了其在其他行政管理领域内的权益(如相邻权、环境权)而引发争议并依法提起行政诉讼的人;(四)具体行政许可行为影响了其他人基于对该具体行政许可行为的信任而权益受到侵害的人。但我国现行行政诉讼制度只对前三类作出明文规定，对第四类行政争议的提起人是否具有原告资格并无明文规定。[7]

参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)第12条的规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”.由此可以认为，行政诉讼原告的范围限定为与具体行政行为有“法律上利害关系”的公民、法人和其他组织，但该概念并未被《行政许可法》和《行政诉讼法》明确表述。

“法律上利害关系”的界定缺失带来了司法审查的难题：何谓具有法律上利害关系的人?哪一种关系才算“法律上”的利害关系?另外，实践中还常出现这种情况：即使法官根据自己的认知判断原告与被诉行政行为具有法律上利害关系，行政诉讼的时效也制约着被侵害人通过司法救济来保护其合法权益。因为原告不是被诉具体行政行为的直接相对人，损害结果可能发生在最长法定起诉期限以外，法院很可能依照有关诉讼时效的规定，以超出诉讼时效为由不予受理，这样，被侵害人的合法权益就被随意剥夺，得不到救济和监督。这显然不符合行政许可法的立法目的和立法宗旨。

笔者认为，考虑到被告在行政行为过程中客观上的强势地位，以及起诉方在信息获得方面的绝对不对称性，司法机关的态度应当适当向起诉方倾斜。

首先，只要当事人认为自己的合法权益因相关行政许可行为造成损失或影响，无论是基于民法的、基于行政法的还是基于其他部门法的利益，无论是直接损失还是基于信赖利益的损失，法院均应从最利于保护相对人的权益的角度出发作出判断，给予其以充分的诉权保护，避免造成救济真空。另外，《行政许可法》第36条规定，“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”此处的“直接关系他人重大利益”,包括行政许可是否直接关系他人利益、他人利益是否重大，法律均未作明确规定，因而实际操作中有赖于行政机关的判断。但应当认为，诉讼法中的“法律上利害关系人”外延比此处的“直接关系重大利益利害关系人”更大，因此法院在处理相关案件(如认为行政机关未听取自己意见导致程序违法的行政许可案件)时，审查原告主体资格的标准与实体审查原告是否属于应当被听取意见主体的标准应当有所区别。

其次，在诉讼时效的起算点上应尽量从宽。根据《行政诉讼法解释》第41条的规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”第42条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”笔者认为，除非明确“知道”,否则法院在认定“知道”或“应当知道”的基本事实上，只要存在不确定因素，就应作出否定判断。