五、判决方式：连环诉讼裁判方式的缺失及司法对策

由于行政活动本身的社会性和复杂性，行政许可的种类不同，行政许可的环节多寡亦有不同。有的行政许可程序简单、环节较少;但有的行政许可却需要经过数个行政机关依序、连环审查才能作出许可决定。对于单一环节的许可诉讼，法院在裁判方式的选择上一般不存在难度，根据案情的不同，判决方式不外乎维持、撤销或部分撤销、履行、驳回诉讼请求、确认违法、确认合法等种类。此处要讨论的是针对多个审批环节的行政许可诉讼，即行政许可连环诉讼的裁判方式。现行行政诉讼法制度对此没有具体规定，在司法实践中各地操作方法不一，甚至在同一地区上下级法院之间法官的认识亦不相一致，从而给司法审查带来了极大的障碍。

以房屋拆迁行政许可行为为例。房屋拆迁行政许可行政行为是一种复合行政行为，即一个具体行政行为包含着另一个或多个具体行政行为，且后一个具体行政行为是以前一个具体行政行为为前提。拆迁人申请办理房屋拆迁许可之前，必须具有所在地计划委员会建设项目立项批准行政行为、土地管理行政机关领取国有土地使用权批准行政行为(或办理土地使用权证)及城市建设行政管理机关(如规划局)的城市建设用地规划许可行政行为，我们统称其为前置行政行为，只有三个前置行政行为具备，方可申请办理房屋拆迁许可证。作为房屋拆迁行政管理机关，在办理拆迁许可证时要认真审查申请人是否具备了三个前置行政程序，如果行政程序具备，并且符合相关法律法规规定的其他办理房屋拆迁的条件，方可发放房屋拆迁许可证。

假设某当事人对房屋拆迁行政许可行为不服，向人民法院提起行政诉讼。法院在审查过程中，发现其他行政主管机关的批准或许可行为可能违法，导致拆迁许可行为可能违法，该如何定夺?在审判实践中主要有两种不同观点。一种观点认为，根据《行政诉讼法解释》第56条第6项的规定，“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的”,人民法院可以中止该拆迁许可行为案件的审理，由当事人诉请法院对其他行政主管部门的批准行为作出裁判后，再恢复拆迁许可案件的审理。另一种观点认为，人民法院根据当事人的诉讼请求，经审查认为虽然前置行政行为可能违法，但是拆迁许可证本身没有违法，应判决驳回当事人诉讼请求、或确认被诉具体行政行为合法、或维持被诉具体行政行为;然后由当事人对拆迁许可证的前置行政许可行为进行诉讼，人民法院经审查，认为前置行为违法，则判决撤销该批准行为或者确认该批准行为违法;最后再由当事人诉请法院撤销该拆迁许可证或者确认该拆迁许可证违法，并可责令采取相应的补救措施。

笔者的观点如下。第一，审理时就发现当事人已经对前置行政行为另案提起行政诉讼且尚未审结的，法院应当中止审理。这完全符合《行政诉讼法解释》第56条第6项的规定，实践中也有类似做法。第二，审理时未发现当事人对前置行政行为另案提起行政诉讼的，不应中止审理，而应审查后作出裁判。理由如下。首先，这种情形与《行政诉讼法解释》第56条第6项“尚未审结”的规定并不吻合。其次，如果仅因前置行政行为“可能违法”中止审理，就意味着法院在本案中对前置行政行为的合法性作出了一定程度的判断，这显然违背“不告不理”的原则。因此原则上只应针对诉讼标的进行审查，对前置行为仅可作为本案证据进行相应审查，也就是说，从证据的合法性、真实性和关联性角度进行审查。经审查认为前置行政行为符合证据三性原则，则应当认定拆迁许可证本身没有违法。但是在判决方式上，不应选择维持被诉行政行为或确认合法，而应选择驳回原告诉讼请求，以便为相关行政诉讼的裁判留下空间，达成逻辑上的一致性。第三，以前述第二种情形的裁判方式为基础，当事人仍可就前置行政行为提起独立的行政诉讼，且不受拆迁许可行政诉讼判决效力的羁束。