（四）对中国法律规定和司法实践的总结

中国法律对行政行为无效理论的接受仍是不明确的，立法所使用的“无效”概念是混乱的。相比之下，法律对拒绝权的规定要清晰得多，而且其趋势越来越明显；多个司法判决也对公民的抗拒给予了肯定。否定公民拒绝权的观点，完全忽视了中国的法律规定和司法实践。

对法律规定和司法实践的总结也提示，把行政行为无效理论与公民拒绝权简单地对接是有问题的。无论是法律对公民拒绝权的规定，还是司法实践对公民拒绝权的肯定，并不总是以通常所理解的“重大明显违法”（即行政行为无效）为前提。在很多时候，哪些情形依法可罚款、哪些项目依法该收费、什么情况可以采取强制措施，远远不是普通公众都能判断的；抗拒行政违法行为的人，也不一定知晓相关的法律规定。[70]当学者们用来自域外的行政行为无效理论来论证和界定公民的拒绝权时，多多少少疏离了中国的实际。

就像“公民不服从”是美国对民权运动的回应、“国民抵抗权”是德国对纳粹统治的反思，中国立法关于拒绝权的规定也是时代的回音。围绕减轻农民负担，中共中央、国务院三令五申，而加重农民负担的行为屡禁不止，“已成为影响农村改革、发展和稳定的一个十分突出的问题”；“影响基层政权的巩固，危及国家的长治久安”。[71]类似地，向企业乱收费、乱罚款和各种摊派，严重干扰了企业正常的生产经营，“损害了党和政府同人民群众的关系，已经到了非解决不可的时候”。[72]对强制拆迁的限制，也是因为一段时间内土地征收和房屋拆迁过程中发生多起死伤事件，“群众反映强烈，社会影响十分恶劣”，已经危及社会稳定。[73]急切的言词透露了中国转型时期面临的重大而紧迫的社会问题。面对这些问题，单凭复议、诉讼一类的救济渠道和检查考核、责任追究等监督手段已经不足以遏止，赋予公民和企业拒绝权成为限制行政权力滥用的必要措施。

五、重申拒绝权的意义、限度和保障

立法对公民拒绝权的规定远非周到严密。法律对公民拒绝权没有规定的地方，不意味着一概否定公民的拒绝权；法律对拒绝权做了规定的，也不意味着实践上就没有疑义。这空白之处需要理论去填补。下面将尝试从理论上回答拒绝权的意义、界限和制度保障。

（一）承认公民拒绝权的意义

在近年中国法学界的主流观念中，公民在行政机关面前不再是附属、被动的被管理者，而成为独立、能动的法律主体。[74]本文的讨论则提出了另外一个问题，即公民对法律的判断权应当受到一定的尊重，他基于自己理解而对行政违法行为的藐视应当得到一定的宽容。但是，要使公民拒绝权得到更加全面的确立，还有一系列观念上的障碍需要突破。

一是公民拒绝权“无用论”，即使法律规定了拒绝权也没有实际作用。虽然在现实中，公民行使拒绝权往往面临巨大的困难，但承认拒绝权不是没有意义的。在很多情况下，行政复议和诉讼等事后救济是无效率的，国家赔偿是不充分的；相反，采取直接的抗拒往往是有效的。在现实中，公民对行政行为不服，拒绝履行乃至合理限度的暴力抵抗相当常见。而面对公民的抗拒，行政机关意识到自己的错误而退却，纠纷就此消弭，也大有案例。认为抗拒没有必要的观点，低估了公民捍卫自己权利的意志，也忽视了它在特定情况下对于保护公民权利的作用。公民基于行政行为的藐视而直接抗拒，与行政复议和诉讼一起，构建起多元的权利救济途径，更充分地体现了宪法所宣示的保障人权精神。面对行政违法行为，公民可以放弃抵制、选择顺从，但法律给予当事人的选择不能只有复议和诉讼一条路。

二是公民拒绝权“有害社会论”，即担心公民拒绝权的行使会破坏社会秩序。从反面而言，公民的法律判断以及根据自己判断所作的直接抵制不是最终的。行政机关认为公民的抗拒错误，可以追究其“妨害公务”的责任，最后将通过法律程序予以裁判。因此，行使拒绝权的公民完全有别于无法无天的“梁山好汉”。从正面来说，公民抗拒行政违法行为不但保护自己权利，也有助于遏制行政违法。拒绝权的存在是对行政执法人员的一种警示。它告诫行政执法人员：法律赋予自己的权力是有限的，违法执法可能遭遇抵抗。就像在“三农问题”和企业自主经营问题上所看到的，公民行使拒绝权可以成为监督行政的一种手段，成为公民参与依法行政、实现良好行政的一种方式。在此意义上，公民行使拒绝权不是对法律的叛逆，恰恰是对法律的信守乃至护卫。因为担心造成社会动荡而否定公民拒绝权的观点，混淆了公民藐视行政违法行为的性质，夸大了承认公民拒绝权对社会秩序的冲击。

三是公民拒绝权“有悖法治论”。一些赞成拒绝权的学者似乎也有一种疑惑，承认公民的拒绝权是否与法治原则相抵触。在他们看来，“在一个成熟而健康的法治社会中，行政纠纷的公正及时化解只能冀望于国家正式救济制度的运转”。[75]把法治化约为诉讼，是对法治的形式主义的狭隘理解。法庭也许是法治秩序的中心，但绝对不是法治秩序的全部。公民作为行政法的主体，也对法律存有自己的理解；行政机关并不必然代表法律，更不能垄断对法律的理解。公民对行政行为的效力有争议，通过抗拒行政违法这种独特的方式，以及随后的复议、诉讼等法律程序，可以最严肃地提出法律问题的争议，检验并发展法律。[76]况且，拒绝权在肯定当事人依据自己的法律判断而行动的同时，也使其负担了接受最终裁判的义务和对自己的法律判断承担风险的义务。且不说中国多部法律明确规定了公民的拒绝权，就是法律没有规定的，公民抗拒行政违法行为的举动本身也存在于法治秩序的框架内。承认拒绝权不是对法治的破坏，而是对实质法治的追寻。一概杜绝公民的直接抗拒、一味要求公民事后寻求救济、得到的很可能不是法治，而是专制。